L’exception de sécurité du GATT sous le prisme des surtaxes américaines sur l’acier et l’aluminium : une analyse à l’aune du rapport du Groupe spécial dans l’affaire Russie – Trafic en transit

Résumé

L’invocation par les États membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) de l’exception de sécurité prévue par l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994 constitue l’un des enjeux les plus pressants au sein de l’Organe de règlement des différends (ORD). La conclusion du Groupe spécial dans l’affaire Russie – Trafic en transit constitue une première interprétation de cette mesure d’exception prévue à l’article XXI du GATT, dont la portée met en relief le délicat équilibre entre la libéralisation du commerce international et celui de la protection des intérêts essentiels de sécurité. Compte tenu notamment de l’invocation répétée de cette exception dans des contentieux en lien avec l’acier et l’aluminium, opposant les États-Unis à sept autres membres, ce premier jalon interprétatif doit être étudié dans sa dimension politique. Il s’agit en effet d’un moyen pour le Groupe spécial de favoriser la stabilité et l’effectivité du système, et ce en refusant aux membres invoquant l’article XXI une pleine autonomie de jugement. L’importance du rapport du Groupe spécial réside dans sa construction visant à limiter un recours abusif à l’exception de sécurité de la part des membres dans un contexte d’instabilité internationale. Afin de bien apprécier la portée de ce rapport, le présent article propose trois analyses. Dans un premier temps, un retour sur les arguments des parties et des tierces parties dans l’affaire Russie – Trafic en transit permettra de contextualiser les conclusions du Groupe spécial pour traiter, dans un second temps, de la politique interprétative propre à l’ORD. Finalement, les notions d’activisme judiciaire et de la charge persuasive du rapport sont examinées à l’aune des différends en cours dans lesquels l’exception de sécurité a été invoquée. Cet exposé doit permettre d’appréhender la question des exceptions de sécurité dans le contexte plus global des défis auquel est confrontée aujourd’hui l’OMC, notamment en lien avec la paralysie de l’Organe d’appel à compter du 11 décembre 2019.

Abstract

One of the most pressing issues affecting the Dispute Settlement Body (DSB) of the World Trade Organization (WTO) is the growing number of invocations by Members of the security exceptions enshrined in Article XXI of the 1994 General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). The conclusions brought forward by the Panel in the dispute Russia—Traffic in Transit constitute the first WTO interpretation of the GATT security exceptions. The Panel managed to draw a fine line between the imperative of trade liberalization and the protection of Members’ essential security interests. In turn, considering amongst others the invocations of the exception to justify tariffs on steel and aluminium by the United States, this first interpretative milestone needs to be examined in its political dimension. Indeed, in reaction to the current instability of the multilateral trading system, the Panel endorsed a stabilizing function, aiming to guarantee the efficiency of the system. As such, the Panel in Russia—Traffic in Transit denied Members full discretion as regards security exceptions, explicitly rejecting a “non-justiciability” scenario. The importance of the Panel’s report lies in the argumentative and textual construction thereof, which aims to limit potential abuse as regards Member’s invocation of the exceptions at times of instability. To fully appreciate the significance of the report, the article will proceed in three steps. First, an analysis of the arguments brought forward by disputing and third parties in Russia—Traffic in Transit will help to contextualize the conclusions reached by the Panel, which will accordingly highlight the political mechanisms of interpretation underlying the interpretative practice of the DSB’s organs. Finally, the notions of judicial activism and the legal weight to be given to the Panel’s conclusions in Russia—Traffic in Transit will be examined in relation to ongoing disputes. The growing invocation by Members of security exceptions takes place against the backdrop of numerous challenges affecting the WTO, one of the direst being the paralysis of the Appellate Body as of December 2019.

Resumen

La invocación por los Estados Miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) acerca de las excepciones relativas a la seguridad halladas en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994, constituye uno de los desafíos más importantes al que el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) debe enfrentarse. La conclusión del Grupo especial en el caso Rusia – Tráfico en tránsito constituye la primera interpretación de las excepciones de seguridad consagradas en el artículo XXI del GATT. La interpretación por el Grupo especial de tales excepciones es muestra del sutil equilibrio entre la liberalización del comercio y los imperativos de protección de los intereses esenciales de seguridad de los Miembros de la OMC. Para apreciar plenamente el alcance de las excepciones de seguridad del GATT y la dimensión política del informe del Grupo especial en el caso Rusia – Trafico en tránsito, este artículo se focalizará en las nuevas diferencias que surgieron entre Estados Unidos y otros siete Miembros de la OMC relativas a tarifas estadounidenses sobre productos de acero y de aluminio. El reciente informe constituyó una oportunidad para el Grupo especial de apostar por la eficiencia y la estabilidad del mecanismo de solución de diferencias de la OMC, tras negar a los Miembros de invocar el artículo XXI con una plena discreción. La importancia del informe del Grupo especial reside en su constitución, que expresa claramente el objetivo de limitar recursos abusivos por los Miembros de la excepción de seguridad. Para entender el alcance de dicha decisión, el presente análisis se dividirá en tres partes. Primero, se examinarán los argumentos de las partes y de las terceras partes frente a las excepciones a fin de contextualizar las conclusiones del Grupo especial. Posteriormente, se explicará la política interpretativa del OSD, para finalmente examinar las nociones de activismo jurídico y el futuro peso interpretativo del informe en el caso Rusia – Trafico en tránsito en las diferencias vigentes en las que las excepciones de seguridad han sido invocadas. De esta forma, este artículo tiene como objetivo demostrar la pasmosa evolución de la “vida” de las excepciones de seguridad, sobre todo frente al difícil contexto afectando a la OMC, especialmente en relación con la inoperatividad de su Órgano de Apelación desde el 11 diciembre 2019.