Regulating Systematic Occupational Health and Safety Management Comparing the Norwegian and Australian Experience La régulation de la gestion systématique de la santé et de la sécurité au travail Une comparaison de l’expérience australienne et norvégienne Regular la gestión sistemática de la salud y seguridad ocupacional Comparación de las experiencias noruega y australiana

Summary

The promotion of systematic occupational health and safety management (SOHSM) represents a comparatively recent but significant realignment of regulatory strategy that has been embraced by many, if not most, industrialized countries. As yet there has been little critical evaluation of the origins and implications of this shift, and to what extent the experience of these measures differs between countries. This article seeks to start the process of answering these questions by comparing SOHSM in Norway and Australia. We identified a number of common challenges (problems of “paper” compliance, limited union input and the growth of precarious employment). In particular, the article highlights the interdependence of OHS and industrial relations regulatory regimes and argues the move away from inclusive collectivist regimes places significant constraints on independent vetting of SOHSM—a crucial element in their effectiveness.

Résumé

La promotion de la gestion systématique de la santé et de la sécurité au travail (SOHSM) représente un réalignement significatif, quoique plutôt récent, d’une stratégie de régulation qui a été envisagée par plusieurs, sinon la plupart, des pays industrialisés (et aussi par quelques pays en voie de développement). Cependant, jusqu’ici, ce glissement a fait l’objet de peu d’évaluation critique au plan de ses origines et de ses implications, et on ne sait pas dans quelle mesure l’expérience de ces arrangements diffèrent d’un pays à un autre. Cet essai se veut le départ d’un processus visant à apporter une réponse à ces questions en comparant les origines et la nature des régimes SOHSM en Norvège et en Australie. En ce faisant, ce travail identifie et analyse les défis majeurs qui se présentent à cette approche de la gestion systématique de la santé et de la sécurité occupationnelles. Avant d’analyser ce développement dans les deux pays, il s’avère important de décrire en quoi consiste ce glissement vers une approche plus systématique et pourquoi ceci a été retenu comme une stratégie principale de régulation dans plusieurs pays industrialisés.

Le développement qui a pris racine dans des normes prescriptives en matière de SOHSM peut être perçu comme étant le cumul d’une troisième vague de réglementation qui prit son essor au début des années 1970 et qui associait des mécanismes de participation des travailleurs avec un mouvement vers des normes partielles d’autorégulation. Les questions de recherche qu’on se posait étaient les suivantes : comment la gestion systématique de la santé et de la sécurité au travail a-t-elle été façonnée par les systèmes de relations industrielles des deux pays ? Sur quel type de système de gestion le SOHMS s’appuie-t-il ? Comment le SOHMS a-t-il été mis en oeuvre dans les deux pays ? Est-ce que le SOHMS est compatible avec d’autres développements dans les domaines de l’organisation du travail et dans les affaires en général ?

Méthodologie. Cet essai utilise comme base l’analyse et la synthèse de la recherche disponible et du matériel publié. À cela s’ajoute notre propre recherche conduite en Norvège et en Australie au cours de la dernière décennie. Ce travail a fait appel à des enquêtes réalisées chez les gestionnaires et sur les lieux de travail. De plus, des entrevues semi-structurées ont été conduites auprès de décideurs, de dirigeants, de permanents syndicaux et des études détaillées de documents de politiques gouvernementales et de rapports ont été effectuées. Les deux auteurs ont participé au développement et à la mise en oeuvre de la gestion systématique de la santé et de la sécurité au travail aux niveaux de l’administration et des lieux de travail.

Analyse des systèmes de relations industrielles. L’importance des systèmes de relations industrielles en matière de santé et sécurité au travail se situe à deux niveaux : premièrement, l’envergure de la négociation collective, l’encouragement ordonné à la syndicalisation (ou l’inverse) et les mécanismes de participation influenceront le SOHSM, même lorsque la législation sur un environnement de travail au plan de la santé et de la sécurité occupationnelles prévoit déjà une structure parallèle favorisant la participation des travailleurs à la prise de décision; deuxièmement, des normes minimales de travail intégrées aux systèmes de relations industrielles (salaires, heures de travail, absence d’écart en termes d’équité) fournissent une base à l’appui des standards en matière de santé et de sécurité en général et, en particulier, à la gestion systématique de la santé et de la sécurité au travail. L’orientation récente des développements en Australie en matière de politique de relations industrielles va dans le même sens que celle qu’on observe aux États-Unis et en Grande-Bretagne, c’est-à-dire dans le sens d’un accroissement du rôle des ententes sur la base de l’établissement (incluant les contrats individuels de travail et des accords en l’absence d’un syndicat). À cela s’ajoute le déclin correspondant du rôle des tribunaux, des sentences et des syndicats; s’ajoute également l’éloignement du modèle scandinave (où la centralisation, l’apport des syndicats demeurent encore significatifs) dont la Norvège constitue en exemple.

Le SOHSM servant de base au développement de systèmes de gestion efficace. L’approche systématique est un élément fondamental des législations propres à la Norvège et à l’Australie. Ce qui la distingue des autres approches réside dans le fait qu’elle ne se centre pas uniquement sur la conformité à des normes prescriptives relatives à un éventail de situations de risque. L’encadrement législatif vise plutôt à s’assurer que les employeurs vont mettre sur pied un ensemble cohérent de structures et de procédures pour identifier, évaluer et contrôler tous les risques importants en matière de santé et de sécurité. Au même moment, les avantages potentiels de cette approche en termes de flexibilité, d’amplitude et d’une préoccupation pour les processus (pas uniquement pour les résultats) comportent aussi des risques de confusion ou d’abus qu’on pourrait attribuer à la grande marge de manoeuvre dont disposent les employeurs au moment de décider de la forme de conformité à assurer et à leur influence dans la conception et la mise en oeuvre du système. Le problème de la grande influence des dirigeants dans la conception et l’implantation d’une gestion systématique de la santé et de la sécurité au travail n’est pas particulier à la Norvège, ni à l’Australie. On l’a déjà repéré dans d’autres pays au point de questionner même la valeur du concept de « systèmes ». Une question importante consiste à se demander dans quelle mesure les agences d’OHS en Norvège (avec son approche de collaboration plus marquée au plan des traditions de vie ouvrière) et en Australie ont réussi à mettre en place un agenda plus global, lorsqu’on le compare à d’autres pays tels que le Canada et les États-Unis reconnus pour leur approche plus volontariste. C’est là une question qui implique une recherche plus détaillée.

Des stratégies d’implantation. En Norvège, un modèle de mise en oeuvre a été incorporé à la législation révisée de 1997 par le biais d’une méthode générale de participation fondée sur les cinq points suivants : la préparation, l’information, l’évaluation, la définition de priorités et l’implantation. En Australie, on assiste à la mise en oeuvre d’un système un peu plus hybride, dont des modèles initiés par l’État et des modèles purement volontaires retenus par des entreprises ou encouragés par des conseillers. En général, on ne retrouve pas dans ces modèles les évaluations basées sur des données comme c’est le cas en Norvège. En tout et partout, nous avons noté que dans ces deux pays le processus de mise en oeuvre souffre d’une conformité aux règles, d’une surveillance inadéquate de la part des inspecteurs, ces derniers accordant trop leur confiance en des initiatives patronales, et également d’une contribution insuffisante de la part des travailleurs et de leurs représentants.

La cohérence entre le SOHMS et l’évolution des affaires en général. Un des défis majeurs que l’approche SOHMS doit relever consiste dans la montée de la précarité de l’emploi et des aménagements ponctuels du travail, la croissance de la petite entreprise et la présence de lieux de travail désorganisés (due en partie à des facteurs déjà mentionnés et aussi aux restructurations ou à la réduction de la taille des établissements). Le développement des aménagements temporaires du travail et celui de la petite entreprise entraînent de sérieux problèmes, parce qu’ils semblent réduire chez les employeurs leur capacité et leur intérêt à mettre en oeuvre une gestion systématique de la santé et de la sécurité au travail. La Norvège et l’Australie offrent deux exemples où le législateur s’est attaqué à ce problème, quoique les corrections apportées demeurent sensiblement limitées pour le moment.

Conclusions et implications. La tendance vers l’adoption d’une gestion systématique de la santé et de la sécurité représente un glissement important de la stratégie réglementaire, sans pour autant devenir un sujet de recherche poussé, encore moins l’objet de comparaisons. En se fondant sur la documentation disponible, notre étude a mis à jour bien des similitudes et également des différences importantes entre les deux pays sous observation. Pour être efficace, une telle gestion nécessite un mécanisme indépendant de révision aussi bien qu’une contribution au plan de la conception et des boucles de rétroaction. Les organismes d’inspection des États ne disposent pas suffisamment de ressources pour s’acquitter de la première tâche et ils sont en pratique tenus à l’écart des deux derniers rôles. Le niveau d’implication des travailleurs demeure un sérieux problème dans les deux pays. Des modifications au climat des relations patronales-syndicales dans les deux pays en sont la cause, même si le glissement au plan de la réglementation et au plan institutionnel a été plus prononcé en Australie. Il est possible qu’une différence importante et évidente entre les deux pays se situe au niveau de la mise en oeuvre, là où l’absence d’un modèle uniforme implique qu’il est plus difficile en Australie de s’entendre sur des normes. Le problème de la sur-conformité à la règle ou le fait que les procédures ne se traduisent pas dans la pratique quotidienne se présente comme un défi important au moment de la mise en oeuvre d’une approche systématique dans les deux pays. Au sujet du SOHSM, cela soulève des questions cruciales à la fois en termes d’une recherche des façons de corriger cette limite et en termes d’une supériorité observée de gestion de la conformité des systèmes plutôt que la conformité aux normes spécifiques du système de santé et de sécurité. Si l’on ne réussit pas à relever ces défis, l’approche d’une gestion systématique peut être discréditée dans le futur. La manière dont une approche relativement sévère en matière de SOHSM peut survivre dans un contexte d’aménagement du travail constamment changeant apparaît aussi comme un sérieux défi. Ce sont là des sujets qui bénéficieraient d’une recherche comparative impliquant une étude sur le terrain.

Resúmen

La promoción de la gestión sistemática de la salud y seguridad ocupacional (SOHSM) representa un realineamiento reciente pero significativo de la estrategia de regulación adoptada por muchos países industrailizados, si no es la mayoría. Ha habido poca evaluación crítica de los orígenes e implicaciones de este cambio y de las diferentes maneras cómo son experimentadas estas medidas en diversos países. Este documento se propone comenzar un proceso de respuesta de estas cuestiones comparándo la SOHSM en Noruega y Australia. Identificamos ciertos retos comunes (problemas de conformidad de documentos, contribución sindical limitada y crecimiento del empleo precario). En particular, el documento destaca la interdependencia del OHS y de los regímenes de regulación de relaciones industriales y argumenta que un cambio hacia regímenes de inclusión colectivista plantea restricciones significativas a la verificación independiente del SOHSM — elemento crucial de su eficacia —.