FR :

Cette étude a pour objet de découvrir ce que l’on entend par représentation et représentativité. Après avoir exploré la nature et les limites de la représentativité, L’auteur indique à quels critères il est possible de recourir pour donner crédit à ceux qui prétendent exercer une représentation. Dans une seconde partie, il est question de représentativité syndicale selon la législation de la province de Québec.*

(*) Communication présentée partiellement devant les membres de la Société Royale du Canada en 1966.

EN :

REPRESENTATION AND REPRESENTATIVITY

This study aims at exploring the notion of representativity. Once its nature and its limitations are analysed, an attempt will be made to determine the criteria which could be used in practice for discovering the credit due to those who pretend being representative. A second section is concerned with union representativity according to the Quebec labour legislation.

REPRESENTATION AND REPRESENTATIVITY

The idea of representation is anterior to that of democracy and even participation. Any time there is a group more or less important where the affairs cannot be managed through the direct and immediate action of the members it is necessary to rely upon representation: an individual or few people should have the possibility of speaking or taking action on behalf of the group. The idea of representation involves two aspects: a) to take the place of somebody; b) to make this person or group present to another.

Representation is concerned with three inter-related elements: a) a plurality or a multitude; b) an individual (or an identified small group of persons) which takes the place of the multitude; c) a third party which is distinct from the represented multitude and the representative.

Representativity could be defined as follows: it is the conformity or the accord, between the opinions and the attitudes expressed by the representative and those held by those represented.

The notion of representativity is essentially limited to the relation « representative-representees », whereas the notion of representation refers to the relation « representees-representative-third party ». It is a new notion and implies between the representative and the representees a communication, a participation. Representation is taking a new dimension when founded on representativity.

Representation and representativity may be said in the case of an individual (or a small number of individuals) towards the members of an organized group, and also in the case of an organized group towards a social category. For example, the leaders of a labour union towards the members of this union; and a labour union central body towards all the working class.

Representativity may be considered under two aspects: juridical and sociological.

This juridical aspect is the easiest to establish. Juridical representativity exists when in an organized group some individuals have been formally authorized to represent the group. It is evident this kind of representativity cannot be found when an organized group claims to be representative of all those belonging to the same social category.

Sociological representativity is either static or dynamic.

Static representativity is the actual conformity between what the representees are explicitly thinking and wanting and what is expressed by the representatives on a specific question at a given moment. It is relatively quite easy to discover because quantitative criteria can generally be used. Actually there exists control instruments to check the conformity or the non-conformity between the positions of the representatives and those of the representees. And this is also true in the case of an organized group towards the whole social category. They are: the membership, the vote, opinion pools, etc.

The static representativity, however, does not offer a true and complete image of the reality. There is the problem of knowing if, in a group, general opinion equalizes the opinion of the majority. Because many types of opinions have been distinguished: internal and external; actual and hidden, momentaneous and lasting. Static representativity deals only with external, actual and momentaneous opinion.

Dynamic representativity is in no way less real than static representativity, but it is much harder to discover, because, here, one has to deal with a qualitative and not a quantitative evaluation. It refers not only to the actual conformity which has been described but it refers also to the future attitudes of the representees in function of historical forces influencing them and of general tendencies which might take place. Thus, a minority might at a time be representative.

In the case of dynamic representativity, factors related to the leaders, to the nature of the group and to the representees them selves have to be taken into account. This is very difficult to appreciate, because it requires value judgments and these are easily influenced by emotions, prejudices, doctrinal options. How to define a line of force, a trend? The course of events might change many things. There is no safe criteria to which to refer. Although being real and complementary to static representativity, dynamic representativity cannot be ever used as a basis for institutionalized representation.

UNION REPRESENTATIVITY IN QUÉBEC LEGISLATION

Some legislative measures deal directly or indirectly with representation and representativity for labour organizations.

The Superior Council of Labour is formed by representatives of employers and labour unions. But the law does not fix any criteria to which the Minister of Labour should refer to when appointing them.

In the Quebec Labour Code, there is question of representativity for the composition of the Labour Relations Board and for the certification of unions. There is no criteria fixed for the appointment of representatives at the Quebec Labour Relations Board.

It is different in the case of the certification of a union. The QLRB is bound to certificate unions along three criteria: a) the union should group the majority of the workers belonging to the bargaining unit (art. 24; 28); b) the union should not be dominated by the employer (art. 11); c) the members of the union should have freely joined the union without any intimidation or threats coming either from the employer or from the union) (art. 12).

The Quebec Labour Code aims at organizing a stable representation which will be the closest possible to the representativity of the bargaining unit. It is a legal, a juridical representation. Hence, this legal representation is not acquired once and for all. It can be revoked. The stability of representation sometimes has priority over representativity. This is the case when the members of a union cannot change their affiliation except during a period of time fixed by the law.

There is also another legislative measure which deals indirectly with union representativity: The Collective Agreement Act.

REPRESENTATIVITY AND COMMON SENSE

Anytime the government is obliged to take into account the « most representative associations » the law does not give a definition of what this means. As regards this matter, the question is best left to common sense and to jurisprudence.

Without being exhaustive it seems the following should be considered:

1—The organization which claims the representation of a whole social category should, at least, be representative of its own members.

2—An association is representative of its members when it is democratic in its structure and functionning. Members should have the possibility to elect the leaders, to participate in the decision-making process and to control the affairs of the association. Concretely, it should be presumed as representative when the formal structure is democratic and the members do not complain about its functionning.

3—In accounting for the representativity of an association with regards to a whole social category, if the membership is an important criteria, it should be weighed against other non-qualitative factors, such as the age of the group, its stability, its experience and the degree of its expansion as well as the seriousness, competency and prestige of the leaders.

4—Objective representativity has nothing to do with the consideration and acceptance of the leaders by the third-party. The weight of representation may be affected, but it is external to the relation representees-representatives.

5—The representativity of a group with regards to a whole social category cannot be juridically established.

6—Juridical representativity should aim at corresponding with sociological representativity.

7—Attempts to define with too many details the rules of representativity through legislation may at times be a screen hiding reality. Nevertheless, law must avoid any encouragement towards the arbitrary.

EN :

On one hand, binational trade unionism seems to be the product of three features in Canadian-American economic relations: international trade, labor migration and American investments in Canada. On the other hand, the origin of Canadian unionism and conflicts within can be explained by economic nationalism, by a commitment to the teachings of the Church in Québec and by an opposition to the AFL-type of craft unionism outside Québec. The boundary issue is irrelevant to the explanation of both phenomenas. In this article, the author has gathered some evidence which tends to support those hypotheses.

FR :

Le phénomène d'un syndicalisme binational qu'on retrouve seulement au Canada a toujours été une source de conflit au sein du mouvement ouvrier canadien ; en particulier, chez les militants qui soutenaient la thèse d'un syndicalisme exclusivement canadien, soustrait à la dépendance des Etats-Unis.

LA STRUCTURE SYNDICALE CANADIENNE : LES CAUSES

Les facteurs qui peuvent expliquer l'origine et la persistance d'un syndicalisme binational diffèrent passablement de ceux qui peuvent rendre compte des rivalités internes au sein d'un syndicalisme exclusivement canadien.

L'expansion du marché des produits, la migration des travailleurs, les investissements américains au Canada, la croissance rapide du syndicalisme américain sont autant de facteurs qui présidèrent au développement du syndicalisme binational. Par ailleurs, les rivalités internes au sein du syndicalisme ouvrier canadien seraient le résultat de diverses influences comme la montée du nationalisme économique, la diffusion de l'enseignement social de l'Eglise et l'opposition au syndicalisme de métier tel que conçu par la Fédération Américaine du Travail.

Pour retracer les causes de l'apparition et du développement d'un syndicalisme binational nous avons fait l'étude des dossiers des industries et syndicats suivants :

                    Compagnies                              Syndicats

Canadian Iron Foundry Industry             International Molders and Allied

                                                         Workers' Union of North America (1860-85)

Canadian Coal Industry                        United Mines Workers of Canada

                                                         (1900-1960)

Canadian Pulp and Paper Industry         United Paper Makers and Paper

                                                        Workers (1910-45)

Après un examen des archives qui relatent les débuts des relations syndicat-direction dans ces secteurs industriels, cinq causes principales énumérées plus haut peuvent expliquer l'origine et l'évolution du syndicalisme binational et de son opposé, le syndicalisme exclusivement canadien. Cependant, le degré d'influence de chaque cause varie d'une industrie et d'une région à l'autre.

LE SYNDICALISME AMÉRICAIN ET SES INTÉRÊTS AU CANADA

Les adversaires d'un syndicalisme binational soutenaient l'idée que les unions américaines oeuvraient au Canada dans le but de promouvoir les intérêts de leurs industries aux Etats-Unis. Ils affirmaient, par exemple, que les unions sous domination américaine pouvaient influencer les coûts de production des produits fabriqués au Canada. Ainsi, ces unions pouvaient à la fois, sauvegarder le marché canadien pour des produits d'importation américaine et préserver le marché américain pour des produits fabriqués dans ce pays. L'analyse des archives démontre que ce mode de pensée est incompatible avec la conception d'un syndicalisme national aussi bien que binational.

De plus, ce genre d'argumentation laissait croire que le syndicalisme américain, à quelque moment que ce fût, a reconnu la menace concurrentielle de l'industrie canadienne et s'est dirigé vers le nord pour lancer une campagne d'organisation en territoire canadien. Dans la mesure où les trois cas étudiés sont représentatifs, il n'existe pas d'évidence pour en arriver à une telle déduction. Le syndicalisme binational n'est pas le produit d'un mouvement ouvrier américain déterminé à dominer l'industrie et les travailleurs canadiens, mais plutôt le produit de leaders ouvriers américains et canadiens qui ont développé une conscience mutuelle des faiblesses d'un syndicalisme canadien et américain séparé.

CONTROVERSES AU SEIN DU MOUVEMENT OUVRIER CANADIEN ET AMERICAIN

Trois types de controverses ont accentué le conflit au sein du syndicalisme nord-américain :

a)Grief contre le syndicalisme binational

Ce premier type de difficultés a pris naissance dans les relations entre des organismes syndicaux subordonnés (les locaux canadiens) et des organismes supérieurs (l'union binationale). Ce fut une protestation locale sur la façon dont les règles et règlements étaient appliqués par l'union binationale.

b)Le type de syndicalisme conçus par la FAT

La mésentente portait sur la doctrine de la représentation exclusive prônée par la Fédération américaine du Travail, sur l'accent mis sur le syndicalisme d'affaires, et le refus d'organiser le nombre sans cesse grandissant des travailleurs semi et non spécialisés.

c)Les intérêts économiques du monde syndical canadien et américain

Quand une institution à caractère économique, telle qu'une union binationale, transcende la sphère des juridictions politiques distinctes, la probabilité d'un conflit entre les juridictions sur le plan des intérêts économiques est grande. L'histoire des relations syndicales canado-américaines offrent de nombreux exemples de ce genre de conflit.

EN :

The author has chosen to dwell at some length of the methodology, limitations and general conclusions of his research project — his doctoral thesis presented at Harvard University. Among the more interesting findings of this research is the following : there appears to be little hard evidence that the Catholic Church exercised a significantly negative influence on the economic spurt that took place in Québec in the period 1896-1914.

FR :

Cette étude nous a permis de constater nombre de choses intéressantes entre autres : qu'il n'est pas exact de prétendre que l'Eglise catholique ait exercée une influence négative déterminante dans le développement économique qui s'est manifesté au Canada français durant la période 1896-1914. Loin d'être une entrave, il est possible d'affirmer que cette Eglise s'est probablement montrée plus consciente du facteur économique et s'y est plus directement identifiée que ne le font généralement les Eglises anglo-saxonnes. Nous avons constaté de plus que l'enseignement théologique ou religieux cédait le pas aux questions économiques et culturelles et que loin d'être effrayée par le phénomène d'industrialisation intense qui se manifestait alors, l'Eglise s'efforça de canaliser cette énergie nouvelle à l'avantage du peuple faisant en sorte cependant que ne soient pas submergées les valeurs nationales et religieuses. Le grand problème de l'époque n'était pas l'explosion économique mais plutôt l'immigration en masse vers les Etats-Unis. Il s'agissait bien plus d'une crise raciale que religieuse, même si l'on identifiait alors « français » et « catholique ».

Au nombre des changements importants qui reçurent l'appui de l'Eglise à cette époque, figurent l'avènement du syndicalisme, et la mise en place d'associations de tout genre axées sur le principe de la coopération qui allait permettre aux Canadiens-français toujours foncièrement individualistes, de grouper leurs forces en vue de rattraper le terrain perdu sur le plan économique, sans pour cela perdre de vue la protection des valeurs spirituelles constamment menacées par les influences étrangères. L'intérêt moins marqué pour l'agriculture s'expliquait par le fait que nombreux étaient ceux qui voyaient dans l'essor industriel une solution de rechange valable qui permettrait d'enrayer l'immigration en masse vers les Etats-Unis. Ceux qui raisonnaient ainsi oubliaient qu'en fait les Canadiens français avaient très peu à dire dans la mise en place des nouvelles structures, car aussi longtemps qu'ils continueraient à former la masse des travailleurs non spécialisés, l'agriculture resterait pour eux un débouché naturel, non pour une simple question de religion, mais tout simplement parce que c'était ce domaine qui leur était le plus familier et où ils pouvaient espérer rester maîtres de leur destinée et se sentir économiquement libres.

Il est assez étonnant de constater avec quelle facilité le curé de paroisse, dont la formation et l'expérience étaient pourtant d'un tout autre ordre, savait non seulement apprécier les besoins et les aspirations de ses ouailles, mais aussi leur servir d'intermédiaire avec le monde extérieur et les hommes d'affaires anglo-saxons. Ce qui surprend peut-être encore plus c'est de voir la multiplicité des mesures qu'employaient les évêques et les prêtres qui, tout en encourageant le développement économique, voulaient éviter qu'il ait comme conséquence de détourner les hommes de Dieu. Notre étude n'a porté jusqu'ici que sur l'influence des évêques et des curés, mais il ne faudrait pas oublier pour autant de mentionner ce secteur important du clergé que formaient les professeurs et les écrivains dont il est si souvent fait mention dans toutes les études traitant du Canada français.

Ces professeurs et écrivains, étant moins directement engagés que les autres membres du clergé, pouvaient plus facilement raisonner sur le plan spéculatif, critiquer plus librement, et parfois même se laisser aller à la rêverie. Leur situation particulière à l'intérieur de la société leur permettait une sphère de rayonnement beaucoup plus étendue que celle des évêques et des simples curés ; de plus, leurs études classiques et leurs connaissances de la rhétorique et de la littérature, leur permettaient d'exprimer leurs idées avec beaucoup plus de force et d'assurance. Nous trouvons dans leurs rangs des hommes de très grande valeur : Mgr Laflamme, dont les réalisations dépassèrent de beaucoup celles de tout autre personne durant cette période de l'histoire de la province de Québec et qui, en plus d'encourager de meilleures techniques d'arpentage et de développement rationnel de la forêt, fit un effort réel pour vulgariser les techniques concernant l'exploitation forestière, la connaissance des sols et le développement des ressources hydrauliques ; Mgr Lapointe, homme d'action qui se dépensa sans compter pour que s'instaure un royaume agricole et industriel dans la région du Saguenay ; l'abbé Baillairgé, à qui l'on doit le premier traité canadien d'économie politique ; et enfin les moines de la trappe d'Oka qui, d'année en année, améliorèrent les méthodes d'enseignement de leur école et publièrent quantité d'ouvrages concernant la science agricole.

Il se trouvait par ailleurs dans ce groupe des hommes timorés, prophètes de malheur, beaucoup plus familiers avec tout ce qui se passait à Rome, en Grèce ou en France qu'avec les nouvelles lignes de pensée qui avaient cours dans la province et dans leur ville ; peut-être de bonne foi, mais bien naïvement, ils laissaient croire aux parents qu'il suffisait à leurs enfants d'avoir une éducation commerciale de quatre à cinq ans pour se tailler une place enviable dans le commerce ou l'industrie. Il faudrait mentionner aussi ceux qui, n'ayant aucune expérience pratique en agriculture et des connaissances très superficielles quant aux ressources agricoles de la province, restaient enfermés dans leur tour d'ivoire et encourageaient l'immigration vers le nord, vers ce pays de roches du bouclier canadien, ignorant complètement l'essor industriel et le phénomène d'urbanisation qui éclataient de toute part.

Que dire de ces zélés nationalistes qui, en dépit des mises en garde de l'épiscopat, se mirent à enseigner à toute une génération d'étudiants des collèges que la race et la religion sont intimement reliées et qu'il faut rejeter tout compromis! Que dire aussi des journalistes qui — comme plusieurs de leurs contemporains laïques — préféraient se délecter dans des batailles de mots avec tous ceux qui différaient d'opinion avec eux, tout particulièrement au sujet des questions concernant la réforme de l'enseignement, plutôt que de proposer des solutions pratiques acceptables tout comme les évêques et les curés, plus proches de la réalité, avaient été obligés de trouver !

Il y avait aussi tous ces tribuns qui cherchaient à faire oublier aux Canadiens français leur statut d'infériorité sur le plan social et industriel en faisant miroiter à leurs yeux le mythe, qu'inconsciemment ils chérissaient dans leur coeur : la mission qu'ils avaient héritée de la France, fille aînée de l'Eglise, de civiliser et christianiser les peuples du monde — rôle qui, disaient-ils, était de beaucoup supérieur aux aspirations purement matérialistes des anglo-saxons.

Nous trouvons enfin dans cette catégorie les prêtres missionnaires agricoles et colonisateurs, dont plusieurs étaient des curés. Ceux-ci, en raison de leur fonction particulière, étaient des partisans, des propagandistes. Il leur était alors loisible de se servir des valeurs spirituelles et nationales pour atteindre leur objectif: enseigner à la population de mieux apprécier la dignité d'une agriculture intelligente et la gloire de conquérir et de défricher des terres boisées au nom de la race et de la religion. Il est évident qu'il serait plutôt osé de considérer l'un quelconque des prêtres de cette catégorie comme étant vraiment représentatif de l'opinion du clergé canadien-français.

Sur le sujet très épineux de l'éducation nous nous limiterons ici à quelques brèves observations. L'Eglise avec ses ressources financières et son apport de personnel a usé de toute son influence morale pour encourager la fréquentation scolaire et améliorer la qualité de l'enseignement dispensé au niveau primaire. Par ailleurs, elle refusait catégoriquement de céder quelque parcelle que ce soit de l'influence prédominante qui était sienne dans ce domaine pour permettre à l'Etat de légiférer concernant l'enseignement obligatoire et gratuit, l'uniformité des programmes. Elle refusait de systématiquement de laisser le gouvernement créer un ministère de l'éducation. L'Eglise, de plus, tenait farouchement aux programmes d'étude de ses collèges classiques et insistait pour que le nouveau secteur de l'enseignement technique opère en parallèle avec ces collèges, sans changer ceux-ci en écoles spécialisées. En règle générale, l'Eglise donnait tout son appui à l'enseignement technique et scientifique, mais restait sur le qui-vive craignant que ce nouveau type d'enseignement ne devienne le cheval de Troie qui, sournoisement, permettrait à l'école neutre d'envahir la place forte de l'école confessionnelle à l'intérieur de la province.

Il est possible de croire que si selon une perspective économique l'Eglise a pu faire fausse route dans ce domaine, c'est précisément pour avoir érigé et maintenu l'équivalent d'un mur de chine destiné à protéger suivant elle des valeurs vitales : culture, langue et intégrité de la religion. L'économique n'avait pourtant ainsi rien à faire avec cette décision. On peut se demander si cette muraille avait besoin d'être érigée aussi imposante et aussi hermétique pour atteindre cette fin. Cette décision, beaucoup plus que n'importe quelle autre, ne fut pas en définitive la cause de l'état d'infériorité des Canadiens français dans le domaine économique, état de chose qui a toujours découlé du manque de communication. Le peuple s'exprimait et vivait en marge du monde des affaires anglo-saxon. Ce n'est quel tout dernièrement que le gouvernement s'est enfin décidé à seconder les efforts de la nouvelle vague des entrepreneurs canadiens-français, des ingénieurs et des scientifiques, et de les mettre en position de concurrencer leurs rivaux anglo-saxons déjà solidement en place et bénéficiant d'une situation privilégiée.

Finalement, comment expliquer le décalage existant entre l'effort déployé par l'Eglise, et les nombreuses initiatives qu'elle a à son crédit dans le domaine du développement économique, et les maigres résultats obtenus. Il est évident que l'essor économique qui s'est manifesté à différents degrés à l'intérieur du Québec ne peut être attribué aux seules attitudes et initiatives de l'Eglise catholique, quelque importante que fut sa contribution, mais est plutôt attribuable à des facteurs plus tangibles tels que : l'esprit d'entreprise, l'abondance de capital et le savoir faire technique.

Rien dans notre étude permet de conclure, comme certains l'ont fait à priori, que la religion peut retarder le développement économique ou encore que le spirituel soit l'ennemi du matériel. Au contraire notre étude nous a convaincu que les intérêts de l'Eglise et ceux de l'économique pouvaient très bien aller de pair. Et à ce sujet disons que nous acceptons avec beaucoup de réserves les conclusions de certaines études, à l'effet qu'il est assez facile d'identifier les comportements économiques aux doctrines théologiques. Au contraire, notre étude nous incite à croire qu'il est parfois extrêmement difficile, à l'intérieur d'un certain comportement économique, d'isoler l'influence religieuse de l'influence ethnique et culturelle, et d'ignorer l'incidence du fait minoritaire de tout un groupe.

Les recherches qu'il nous faudrait faire pour compléter cette étude et lui donner une portée plus générale seraient :

1.—De voir qu'elles ont été les attitudes et initiatives prises, durant la même période, par les églises catholiques de la minorité anglo-saxonne du Québec ;

2.—De pousser plus avant nos recherches et d'étudier de plus près : (a) quelle a été la conséquence du contrôle quasi exclusif qu'a exercé l'Eglise durant cette période dans le domaine de l'éducation ; ( b) d'établir s'il est bien vrai que la vocation de prêtres, de frères ou de soeurs s'allie difficilement au rôle d'éducateurs chargés de former les citoyens de demain et (c) de voir dans quelle mesure les études classiques sont responsables du peu d'intérêt manifesté par le peuple pour tout ce qui touchait à la technique et au savoir faire scientifique ;

3.—D'examiner de plus près la situation qui existait dans la région de Montréal, tout particulièrement dans des centres comme Saint-Henri et Lachine qui, croyons-nous, refléterait assez fidèlement l'action de l'Eglise dans tous les petits centres de la province ;

4.—De compléter nos données fragmentaires concernant les biens de l'Eglise, ses revenus en propre et ses placements, de manière à pouvoir contrôler de plus près l'exactitude de certaines conclusions.

Il serait intéressant de voir comment cadrent les conclusions de notre étude sur le plan international en examinant quelles ont été, dans un autre pays catholique, les tendances de développement économique, il faudrait choisir, de préférence, un pays où le nationalisme, la survivance raciale et le fait minoritaire ne sont pas intimement liés aux intérêts de la religion catholique, et où l'essor industriel dépend directement, non d'une caste étrangère mais bien des ressortissants catholiques eux-mêmes. Une telle étude permettrait de mieux comprendre jusqu'à quel point le facteur religion peut jouer, indépendamment du facteur ethnique et national, dans le processus du développement économique. Il faudrait de plus voir, non seulement dans quelle mesure l'Eglise est capable d'adapter son système éducationnel plus efficacement aux réalités économiques quand elle exerce un contrôle absolu et une influence déterminante dans le domaine des affaires et du commerce, mais aussi jusqu'à quel point, dans ces conditions, le curé de paroisse peut continuer à servir d'intermédiaire entre le monde extérieur et les tendances qui s'y manifestent et ceux qui le reconnaissent comme chef de file, et ont foi dans son jugement. Il faudrait enfin voir dans quelle mesure la philosophie agricole peut varier parallèlement aux fluctuations du cycle économique comme cela semble être le cas au Canada français.

Une étude poussée dans cette direction nous permettrait de mieux juger comment il serait possible de canaliser la force de l'Eglise en vue de promouvoir le développement économique des pays catholiques moins favorisés et de neutraliser, dans la mesure du possible, les reculs qui pourraient découler d'attitudes qui, comme le démontre notre étude, n'ont pas de relations directes avec son enseignement et sa théologie mais découlent plutôt de réalités concrètes étrangères au facteur religion.

EN :

The author states that the conventional wisdom has viewed collective bargaining in the public service as unnecessary, impractical and illegal. And he adds that, in general, and until recently, the prevailing practices in the United States and Canada have been in close harmony with the conventional wisdom. But the restless change of events threatens the existing state of affairs, described by the conventional wisdom, with progressive obsolescence. And the author answers the two following questions: Can the industrial relations system of the private sector be applied to public employment? To what extent does the nature of government employment raise unique problems?

The enemy of the conventional wisdom is not ideas but the march of events.

J.K. GALBRAITH,

« The Affluent Society »

FR :

En général, les employés civils aux Etats-Unis et au Canada n'ont pas pu négocier collectivement avec leurs employeurs. Les gouvernements ont déterminé unilatéralement les termes et conditions d'emploi. Cette pratique était en accord avec les vues largement acceptées sur le statut spécial des gouvernements en tant qu'employeurs. On peut appeler ces vues la sagesse populaire. Selon celle-ci, la négociation collective dans la fonction publique n'était pas nécessaire, pratique ni légale. Des événements ont contredit cette sagesse au point qu'elle devient désuète.

Aux niveaux du fédéral, des états et des provinces, des organisations d'employés civils existent depuis plusieurs années. Il y a eu liberté d'association mais, à l'exception de la Saskatchewan, on n'a pas connu avant les années 1960 de système élaboré de négociation collective pour la plupart des employés civils. Aux niveaux municipaux, et particulièrement au Canada, la négociation collective a été plus répandue.

Plusieurs facteurs ont diminué l'influence de la sagesse populaire :

1. Des exceptions heureuses à la pratique générale (v.g. en Saskatchewan et à la Tennessee Valley Authority) ont démontré que la négociation n'était pas nécessairement illégale ni impraticable.

2. Une législation favorable a stimulé la croissance de la négociation dans le secteur privé et amplifié la différence du statut des employés des secteurs public et privé. On a accusé les gouvernements de refuser à leurs propres employés des droits qu'ils forçaient les autres employeurs d'accorder.

3. Dans des sujets étrangers aux relations de travail, les gouvernements se sont souvent engagés par contrats, et se sont soumis à l'arbitrage des griefs.

4. La substitution de la propriété privée à la propriété publique a souvent opposé les gouvernements à des syndicats établis qu'ils ne pouvaient pas ignorer.

Des changements récents dans les deux pays, indiquent une tendance vers la négociation collective dans la fonction publique. En 1965 les provinces du Québec et du Manitoba ont amendé leur loi de la Fonction publique afin de permettre la négociation collective. D'autres provinces envisagent des changements similaires. LeRapport Heeney a recommandé un système de négociation pour les employés civils fédéraux. Aux Etats-Unis, l'arrêté-en-conseil 10988 (janvier 1962) du président Kennedy introduisit la possibilité pour les employés civils de négocier collectivement. Au niveau des états, il y eut moins de changements significatifs vers un système de négociation. On peut s'attendre, toutefois, que plusieurs états suivront les sentiers déjà tracés par Washington.

Est-il possible de transporter dans le secteur public les procédures et pratiques qui se sont développées dans le secteur privé? L'emploi dans le secteur public diffère de celui dans le secteur privé en raison du statut particulier et des responsabilités spéciales de l'Etat. Celui-ci possède le pouvoir légal ultime. Et surtout, l'Etat démocratique a la responsabilité de mettre de l'ordre dans les affaires sociales en vue de protéger et de promouvoir le bien-être et la liberté des individus. L'Etat en tant qu'employeur diffère donc essentiellement de tous les autres employeurs.

Ceci comporte des implications directes sur un système de négociation collective dans la fonction publique.

L'Etat doit utiliser son pouvoir souverain lorsque quelque chose menace son existence ou l'empêche sérieusement d'atteindre ses objectifs généraux. Il ne s'en suit pas qu'on doive rendre illégales les grèves des employés civils, ou qu'on doive supprimer toutes les grèves du genre en vertu du pouvoir de l'Etat. La question de la grève est la plus dramatique, mais on peut facilement lui donner une importance exagérée.

Il n'est probablement pas sage qu'un gouvernement souverain soumette des conflits d'intérêt à un arbitrage à sentence exécutoire. Le plus qu'il doive faire est de s'en remettre à une procédure d'arbitrage obligatoire conduisant à des recommandations. En pratique, ces dernières exerceraient une forte influence.

En principe, selon toute apparence, il n'existe aucun sujet qu'un gouvernement, à cause de son statut particulier, doive exclure du champ des négociations. En pratique, compte tenu du système de notation du personnel utilisé dans les nominations, une entente d'atelier fermé ne conviendrait pas. La présence d'un atelier syndical se défend moins bien dans le secteur public que dans le secteur privé.

Quand la négociation collective se développera davantage dans le secteur public, il surgira probablement des problèmes d'affiliations politiques et d'activités des organisations d'employés civils. Un problème semblable apparaîtrait à l'avènement (improbable) d'un leadership et d'un contrôle de type subversif d'un tel syndicat. On peut se demander si un gouvernement devrait suivre le principe courant à savoir que les affaires internes d'un syndicat ne regarde pas l'employeur.

L'influence traditionnelle des Etats-Unis sur les relations de travail au Canada n'a pas été importante dans l'élaboration de la négociation collective par les gouvernements. En général les changements au Canada sont apparus plus tôt, et ont introduit des droits de négociation plus significatifs, que ceux survenus aux Etats-Unis.