Les sénateurs qui changent le monde. Le président de la Commission du Sénat américain sur les relations extérieures et la politique étrangère des États-Unis après 1945, de Frédérick Gagnon, Québec, Presses de l’Université Laval, 2013, 324 p.

Frédérick Gagnon, professeur au Département de science politique à l’Université du Québec à Montréal, propose, dans son livre Les sénateurs qui changent le monde, une analyse raffinée, novatrice et accessible de « l’activité et l’influence » (p. 9) du président de la Commission du Sénat sur les relations extérieures (CSRE) et la politique étrangère américaine depuis 1945. Le premier chapitre est consacré à la méthodologie utilisée par l’auteur et les trois chapitres subséquents consistent en des études de cas de trois présidents de la CSRE : Arthur Vandenberg (Michigan, 1945-1947), J. William Fulbright (Arkansas, 1965-1969) et Jesse Helms (Caroline du Nord, 1995-2001). Au fil de ces trois chapitres, l’auteur décrit « le contexte international dans lequel évolue le sénateur étudié, les traits personnels qui l’incitent à s’imposer dans le débat sur la politique étrangère ainsi que la nature du contexte politique et social correspondant aux périodes étudiées » (p. 12).

Le premier chapitre a plus spécifiquement pour objectif de jeter les bases de la réflexion de l’auteur, qui cherche tout au long de l’ouvrage à nuancer la thèse selon laquelle « le Congrès joue un rôle secondaire dans la formulation et la conduite de la politique étrangère des États-Unis » (p. 6). Dans la littérature sur le Congrès, et plus précisément sur le rôle du président de la CSRE, « les experts […] sont la plupart du temps sceptiques quant à la capacité de ce leader de s’imposer dans le débat sur la politique étrangère » (p. 13). Ainsi, pour les incrédules, plusieurs facteurs permettent d’expliquer la perte d’influence de la CSRE depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, comme la montée en puissance de la Commission du Sénat sur les forces armées, « le rôle central du président américain […] dans les pouvoirs de guerre » et « le manque de leadership de certains présidents de la CSRE » (p. 14-15). Deux faiblesses sont toutefois présentes dans la littérature sur la thèse défendue par les sceptiques en ce qui concerne la définition et la mesure de l’influence du président de la CSRE. Pour combler ces lacunes, l’auteur définit d’abord l’influence (législative et non législative), puis explique comment il compte la mesurer. Gagnon a alors recours à deux indicateurs qui n’avaient pas « encore été utilisés pour étudier le président de la CSRE », soit « l’activité relative » et le « prestige relatif » (p. 21-22). Ceux-ci seront évalués à partir de données recensées dans le Congressional Quartely Alamanac et d’articles parus dans le New York Times et le Washington Post.

Dans le but d’expliquer le dynamisme des sénateurs Vandenberg, Fulbright et Helms lorsqu’ils étaient à la tête de la CSRE, Gagnon utilise un cadre théorique qui intègre trois niveaux d’analyse, c’est-à-dire international, national et individuel, et qui s’inspire de l’approche de l’American Political Development (APD). En lien avec ces trois niveaux d’analyse, trois facteurs s’avèrent déterminants dans l’explication de l’activité des trois sénateurs étudiés : la présence d’un « enjeu critique de politique étrangère » les poussant à prendre part au processus décisionnel (international), l’existence d’un « contexte politique et social » particulier favorisant leur dynamisme (national) et le fait qu’ils avaient les « intérêts, aptitudes et convictions nécessaires » afin « d’exercer un fort leadership au Congrès et dans leur relation avec la Maison-Blanche » (individuel) (p. 41).

Le deuxième chapitre explique le dynamisme et l’influence du sénateur Vandenberg lors de son passage à la tête de la CSRE, qui est caractérisé sur le plan international par la montée de la menace communiste et sur la redéfinition du rôle des États-Unis dans le monde. En raison de la victoire républicaine aux élections de mi-mandat de 1946, le président démocrate Harry Truman a dû, pour obtenir l’appui du Congrès, intégrer le sénateur Vandenberg dans la prise de décision. Cette inclusion favorisa son dynamisme, d’autant plus qu’il était convaincu de la nécessité pour « le Congrès de négocier des compromis avec la Maison-Blanche » (p. 51). En ce qui concerne les stratégies utilisées par Vandenberg, Gagnon démontre que, pour influencer la politique étrangère américaine, le sénateur républicain a eu recours à des moyens tant législatifs (amendements) que non législatifs (convaincre les sénateurs).

Le troisième chapitre illustre le rôle du sénateur Fulbright à titre de président de la CSRE, qui, « contrairement au sénateur du Michigan, [ne cherchait] pas à coopérer avec la Maison-Blanche » (p. 103). Si Vandenberg « prouve que la collaboration entre le Congrès et la Maison-Blanche est possible » lorsqu’il y a cohabitation, Fulbright démontre au contraire que « les pires disputes peuvent survenir lorsque le même parti dirige ces deux pouvoirs » (p. 103-104). En poste durant la guerre du Vietnam, le sénateur de l’Arkansas, qui a lui aussi recours à des moyens législatifs et non législatifs dans l’exercice de ses fonctions, se fait l’avocat du diable (dissidence), puisqu’il cherche à « mettre en relief les failles des politiques [du président Lyndon B.] Johnson et à informer et instruire la population sur les réalités » (p. 108) de ce conflit.

Le quatrième chapitre vise à mettre en lumière les particularités du passage du sénateur Helms à la présidence de la CSRE. Ce dernier, qui oeuvre après le démantèlement de l’URSS, joue un rôle analogue à celui du sénateur Vandenberg, car le président démocrate Bill Clinton doit « tenir compte de l’opinion et des intérêts du président de la CSRE » (p. 175) pour que ses programmes soient adoptés par le Congrès, qui est contrôlé par le Parti républicain depuis les élections législatives de 1994. Les convictions de Helms contribuent à la progression du conservatisme aux États-Unis, notamment en raison de son dédain pour les « États voyous ». À la manière du sénateur Fulbright, le sénateur Helms, qui fait preuve d’intransigeance, « cherche à contrecarrer les plans de la Maison-Blanche » (p. 175) en ayant recours à des moyens législatifs et non législatifs.

Gagnon affirme en conclusion que cette analyse permet de nuancer « l’argument des sceptiques voulant que le président de la CSRE soit devenu un acteur secondaire, inopérant ou de moindre importance » (p. 251). Si les actions législatives ont eu davantage de poids pour les sénateurs Vandenberg et Helms, les actions non législatives en ont eu tout autant pour le sénateur Fulbright. Ainsi, les moyens législatifs et non législatifs sont « indissociables et complémentaires » (p. 254). Cela vient par le fait même nuancer un autre argument défendu par les sceptiques, selon lequel uniquement l’influence législative a de l’importance. En outre, Gagnon conclut que l’activité du président de la CSRE s’est métamorphosée depuis 1945, puisque celui-ci a continuellement développé « de nouveaux outils pour continuer à atteindre ses objectifs » (p. 258).

En terminant, la principale force de Les sénateurs qui changent le monde réside dans la rigueur et l’originalité de la démarche entreprise par Frédérick Gagnon. La richesse des informations présentées dans les chapitres sur les sénateurs Vandenberg, Fulbright et Helms fait également de ce livre un incontournable pour quiconque s’intéresse au rôle du Sénat américain dans la formulation de la politique étrangère des États-Unis depuis 1945.