La participation : degrés et diversions

Réfléchir à la pertinence de la contribution de Sherry R. Arnstein sur la participation publique plus de cinquante ans après la publication de son article phare – qui demeure aujourd’hui abondamment cité – nécessite de revenir au contexte dans lequel il s’inscrivait. Rappelons que par une contribution qui se voulait « provocante », l’autrice souhaitait dénoncer l’instrumentalisation de la participation publique à des fins politiques dans le cadre de programmes fédéraux, et plus particulièrement celle des personnes qui disposent généralement de peu de pouvoir dans la gouvernance de la chose publique, les « have-nots ». En opposant la manipulation des personnes participantes, tout au bas de l’échelle, à leur prise de contrôle de la décision publique, présentée comme le point culminant de cette gradation, l’autrice proposait une vision résolument normative invitant à doter les personnes vulnérables d’un pouvoir effectif. Si nous reconnaissons que la contribution d’Arnstein aura effectivement permis de distinguer différents niveaux de participation qui inspirent encore les approches contemporaines, nous souhaitons, à travers cette contribution, montrer les limites de la posture normative de l’autrice. De manière plus spécifique, nous souhaitons opposer à l’hypothèse d’une prise de pouvoir par les acteurs vulnérables, présentée comme un idéal, la multitude et la richesse des effets positifs de la participation publique, fût-elle passive ou même instrumentalisée. La contribution d’Arnstein s’appuie sur une vision pluraliste libérale où le bien commun résulte d’un arbitrage entre les intérêts des différents groupes qui composent la société. Or, plutôt que de les poser en arbitres, sa perspective assimile les décideurs politiques aux acteurs dominants en les opposant aux acteurs vulnérables. Dans ce modèle, les instances décisionnelles ne correspondent plus à un espace où sont jaugés les intérêts des différents groupes : elles sont l’expression de la domination des acteurs de pouvoir sur les acteurs vulnérables. D’où l’unique issue souhaitable d’une prise de contrôle de ces instances par ces populations. Le modèle pluraliste du fonctionnement de l’État suggère pourtant que les représentants politiques jouent un rôle d’arbitre entre les intérêts des différents groupes sociaux (entreprises, associations ou autres acteurs de la société civile) (Dahl, 1961). En érigeant la prise de contrôle des instances démocratiques par les populations vulnérables comme scénario le plus souhaitable, Arnstein évacue le rôle de médiateur que doivent normalement jouer les responsables politiques et annihile la fonction d’arbitrage dévolue aux instances décisionnelles publiques. Cette médiation se caractérise par « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions, en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement » (Le Galès, 2006 : 243). C’est de ce processus de « mise en accord » (Hudon et Yates, 2008 : 377) que peut émerger une perspective commune aux acteurs qui prennent part aux discussions, d’ailleurs le propre de la politique qu’on peut définir comme « la gestion méthodique (des) désaccords » (Hudon et Poirier, 2011 : 53). Les représentants élus démocratiquement ont la légitimité pour coordonner ces délicats exercices de médiation, un rôle que reconnaissent plus explicitement les théories néopluralistes (McFarland, 2004). Évacuée par Arnstein, cette fonction d’arbitrage est pourtant déjà une vision minimaliste de la fonction étatique. En effet, la perspective pluraliste de l’État se fonde sur l’impossibilité de formuler une volonté collective dans une société fragmentée et désunie où il importe d’abord de préserver les libertés. Il ne s’agit pas de définir et de réaliser le bien commun, mais de permettre aux individus de faire valoir leurs intérêts et leur conception du bonheur en évitant que celle-ci leur soit imposée par un gouvernement tout-puissant (Offe et Preuss, 1997). À contrario, l’idée d’une souveraineté populaire est associée à la volonté indivisible d’un corps collectif, où …