Policy as planned? The implementation of welfare-to-work programs in Manitoba and Ontario La politique telle qu’elle est planifiée ? L’implémentation des programmes

Abstract

New fiscal pressures, rising neo-conservatism, and a general desire to reinterpret social rights and responsibilities have led to the emergence of welfare-to-work policies in Canada and internationally. This paper seeks to understand welfare-to-work and, most importantly, its implementation. The paper begins with a look at the rich literature on the emergence of welfare-to-work, making an important distinction between “insertion” models and “workfare” models. In either format, welfare-to-work indicates a marked shift away from social rights towards an emphasis on personal obligation and responsibility. While the “new welfare” has received considerable attention, the implementation of such policies is a neglected area. This paper argues that studying implementation is crucial to the outcomes of policy reform : policy is, effectively, remade on the ground level. Understanding the importance of street-level bureaucracy, the paper questions whether the shift in welfare is replicated in implementation and how it varies across systems and models. Utilizing qualitative data from two months of non-participant observation and over 40 interviews with welfare-to-work participants and workers in Manitoba and Ontario, the paper argues that the interactions between workers and clients can greatly alter the focus and nature of significant pieces of welfare-to-work policies. The paper argues that discretion at the implementation level, mitigated by time, information and attitude, is crucial in understanding the impact of policy. It concludes by discussing the implications of the findings on the importance of discretion. The implications include positing a role for street-level bureaucrats in devising policy to ensure effective implementation and also questioning to what degree we can understand welfare reform in the past two decades without significant implementation data.

Résumé

Les nouvelles pressions fiscales, la montée du néo-conservatisme et le désir général de réinterpréter les droits et les responsabilités sociaux ont conduit à la réforme des politiques d’aide sociale au Canada et au niveau international. Cet article se propose de comprendre la réforme de l’aide sociale, à travers sa mise en oeuvre par les fonctionnaires de première ligne. L’article commence par une revue de la littérature sur l’émergence des nouvelles formes d’aide sociale, tout en faisant une distinction entre les modèles « d’insertion » et les modèles dits de « workfare ». Ainsi, la réforme de l’aide sociale indique un déplacement d’accent des droits sociaux vers l’obligation et la responsabilité personnelles. Tandis que la « nouvelle aide sociale » a reçu une attention considérable, la mise en oeuvre de telles politiques demeure encore un domaine négligé. Cet article avance que l’étude de leur mise en oeuvre est cruciale pour les résultats de la réforme de cette politique : la politique est en réalité réélaborée sur le terrain. En comprenant l’importance du pouvoir discrétionnaire des fonctionnaires de première ligne, l’article questionne la manière dont le changement dans l’aide sociale se traduit sur le terrain, ainsi que la manière dont il varie à travers les systèmes et les modèles. En utilisant les données qualitatives provenant de deux mois d’observation non participante et de plus de 40 entretiens de recherche avec des participants à l’aide sociale et des fonctionnaires de première ligne au Manitoba et en Ontario, l’article suggère que les interactions entre les travailleurs et les clients peuvent altérer significativement le but et la nature de certaines politiques d’aide sociale. L’article insiste sur ce que le pouvoir discrétionnaire des fonctionnaires de première ligne lors de la phase de mise en oeuvre, pondérée par le temps, l’information et l’attitude, est cruciale pour comprendre l’impact réel de la politique. En terminant, l’article considère les conséquences de ces conclusions sur le pouvoir discrétionnaire, notamment l’idée d’accroître le rôle des fonctionnaires de première ligne dans l’élaboration de la politique pour assurer une mise en oeuvre efficace.