Décentralisation à la française et innovation sociale : un compromis impossible

Plus de 30 ans après la décentralisation, le territoire français connaît une troisième génération de réformes. Fortement impulsée par les lois Deferre de 1982-1985, à l'origine d’un double mouvement de décentralisation et de déconcentration, chaque étape a ensuite été marquée par une tension entre la poursuite de la décentralisation et sa remise en question. Notre questionnement porte sur le profond décalage entre l'évolution de la pensée économique et les pratiques politiques issues de la décentralisation. Notre hypothèse met de l’avant que les logiques politiques mobilisées dans le cadre de ces réformes ne permettent pas d’accompagner le tournant territorial de l’économie (Pecqueur, 2006; Landel et Pecqueur, 2016). La difficulté des collectivités locales à prendre en compte et à accompagner l’innovation sociale témoigne de ces décalages. Pourtant, sous l’impulsion de l’État, de nouvelles formes de coordination s’affirment, parmi lesquelles on peut citer les pôles territoriaux de coopération économique (PTCE). Ils méritent d’être observés au regard de leur capacité à accompagner de nouvelles formes de développement territorial. Dans une première partie, ce texte interrogera le mode de décentralisation à la française. La seconde partie ouvrira un questionnement sur l’innovation sociale, ses modes d’inscription spatiale et la question démocratique qu’elle soulève. Enfin, la troisième partie avancera des perspectives pour penser la territorialisation des politiques d’accompagnement de l’innovation sociale. Elles passent par la recherche de nouvelles alliances et d’affirmation d’opérateurs territoriaux capables de participer à la construction de ressources territoriales, tout en accompagnant les transitions en cours. L’organisation de la France républicaine tient en un seul principe fondateur : « chacun est égal devant la loi ». Cette égalité résulte d'un processus de délibération publique et contradictoire qui fait qu'au final, le résultat du débat va s'imposer à tous. Cette capacité à délibérer aurait dû être le moteur de l'organisation de la collectivité et être organisée à chaque étape de la constitution des pouvoirs locaux. Le principe d’égalité a trouvé sa traduction spatiale dans la notion d'égalité des territoires et dans l’absolue nécessité de préserver l’unité de la nation. Si l’administration française est l’une des plus territorialisées au monde, témoignant d’une présence de l’État central au plus près des communes, à travers les arrondissements, les services publics, mais aussi les grands opérateurs nationaux, la capacité de délibération a été perdue en chemin. La décentralisation à la française ne fait pas « du renforcement de l'autonomie locale un but en soi, mais un simple moyen de préserver l'unité et l'indivisibilité de la République » (Lebreton, 2003, p. 275). L'État conserve son rôle de stratège et les collectivités restent sous contrôle d'un ensemble d'orientations, de règles et de normes qui leur sont extérieures. La puissance des principes a limité les possibilités de prise en compte des particularités locales. Elle a conduit à la juxtaposition de deux formes de souveraineté. La première est celle de l'État, qui dispose du monopole de l'organisation territoriale quelle que soit l'échelle considérée. La seconde résulte de la loi de 1884 définissant le statut des communes, à travers laquelle la République, en voie de réaffirmation, a cherché à donner des gages de souveraineté aux maires ruraux. Elle a doté les municipalités de la clause de compétence générale, qui fait que les communes peuvent se saisir de toutes les affaires les concernant. Elle revient à « créer plus de 30 000 copropriétés autogérées par les paysans propriétaires » (Estèbe, 2015, p. 20). La place centrale du maire, chef de l’exécutif et du délibératif, est inscrite dans le marbre, plaçant la démocratie locale sous le contrôle d’une figure qui reste profondément inscrite dans les représentations du pouvoir local. Or, la mondialisation modifie le contexte et …