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L’élection de la Rwandaise Louise Mushikiwabo en 2018 au secrétariat général de la Francophonie (oif) a marqué un tournant décisif dans la redistribution du « pouvoir » au sein de cette organisation (Nwatchock 2019). Prévue pour être un moment de démocratie, cette élection s’est muée en batailles diplomatiques entre deux camps, celui de la France, favorable à la Rwandaise, et celui du Canada, destiné à prolonger le bail de Michaëlle Jean à la tête de cette organisation depuis 2014. Au-delà des débats sur son anglophonie et l’image internationalement négative de son pays (le Rwanda) en matière de respect des droits humains et de l’ouverture démocratique (Brousseau 2018), cette élection a permis de noter le triomphe de la diplomatie française sur le Canada, principal soutien de la candidate sortante. Loin d’être anodin, l’engagement de la France en faveur de Louise Mushikiwabo pose à nouveau deux questions souvent débattues en Relations internationales. La première est liée au gouvernement de l’hégémonie dans les organisations multilatérales (Petiteville 2004), avec d’une part la thèse selon laquelle l’efficacité du multilatéralisme repose sur la force d’un « hégémon stabilisateur » (Cox 1981 ; Battistella et al. 2019), et, d’autre part, celle postulant que la stabilité des organisations internationales dépend plutôt des objectifs collectifs que poursuivent les États membres, et dont l’atteinte se fait par une permanente disponibilité aux négociations (Paquin 2013). La seconde est relative à l’usage de la « négociation » dans le milieu international. Si la question est régulièrement étudiée en termes de « négociation multilatérale » (Pène 2010), nous la saisissons davantage ici sous le prisme de la « négociation pour autrui » à l’international, c’est-à-dire le choix d’un ou de plusieurs acteurs des relations internationales de s’engager à défendre et à promouvoir le projet, le programme ou la candidature d’un autre acteur dans la conquête d’une position internationale, alors même qu’eux-mêmes ont la possibilité de conquérir le même poste. En l’occurrence, il s’agit de la France, qui a choisi de porter et défendre la candidature de son « ami rwandais », en recherchant des partenariats productifs pour construire un consensus assez large sur la personne de Louise Mushikiwabo dans la course au poste de secrétaire général de la Francophonie en 2018.

Si l’on peut admettre que le choix de Louise Mushikiwabo ne présentait véritablement pas d’éléments pertinents de compatibilité avec les valeurs françaises[1], ce n’est qu’en rapport avec la défense de son intérêt national qu’on peut comprendre la position française en sa faveur. D’où l’intérêt de prendre prétexte de cet épisode pour analyser le sens et la consistance de la « négociation pour autrui » à l’international, avec la particularité qu’ici, on a deux pays dont les relations bilatérales ont longtemps été douloureuses[2] depuis le génocide des Tutsi du Rwanda en 1994 (Duclerc 2021 ; Ancel 2018 ; Collombat et Servenay 2014) ; et ce, en dépit de quelques remises en cause pertinentes et bien documentées sur le sujet (Kloslak 2007 ; Lanotte 2007)[3]. Que recouvre réellement cette notion et quels défis soulève-t-elle en relations internationales ? Comment la France l’a-t-elle opérationnalisée pour parvenir au consensus en faveur du Rwanda dans la course au secrétariat général de l’oif en 2018 ? Ce questionnement permet de saisir les enjeux inhérents aux négociations pour autrui dans un cadre multilatéral. Pour le faire, notre réflexion va mobiliser deux repères théoriques. D’abord, la théorie réaliste (Hasenclever 1997 ; Gilpin 1981), avec laquelle on interrogera la rationalité de la posture hégémonique de la France en Francophonie, et la manière dont elle compose avec les stratégies « négociationnelles » (Leroux 2002 : 157) des autres membres de cette organisation– d’autant que la plupart d’entre eux sont considérés comme de « petits États »[4], soit en raison de leur « faiblesse » affirmée, de leur « auto-perception », ou alors de leur « vulnérabilité » relative. Ensuite, la théorie de la reconnaissance, déconfinée de son assignation traditionnelle au domaine de la guerre (Lindemann et Saada 2014), sera utilisée et étendue au jeu multilatéral en Francophonie, pour expliquer que les « négociations » pro-Rwanda de la France en 2018 constituent aussi une bataille d’image entre la France et ses anciennes colonies, membres de la Francophonie.

Notre argumentation adopte une méthode qualitative, reposant d’une part sur l’exploitation d’une vaste littérature scientifique sur la Francophonie multilatérale et les mémoires d’acteurs, et d’autre part sur la restitution (critique) de nos sources primaires, largement issues de nos recherches antérieures. Dans ce second cas, notre démarche sera guidée à la fois par les résultats de notre enquête durant notre recherche doctorale en juillet 2017[5] auprès de la direction des affaires politiques et de la gouvernance démocratique de l’oif à Paris, par les multiples échanges directs que nous avons distinctement eus avec des fonctionnaires de la Francophonie en mars 2017 à Paris[6], un fonctionnaire de la direction de la Francophonie au ministère camerounais des Relations extérieures le 20 mars 2020 (jour de célébration de la journée de la Francophonie) et Alioune Dramé[7] en novembre 2014 à l’Institut international pour la Francophonie de Lyon. Notre réflexion va se faire en trois points : une précision conceptuelle sur ce qu’est la « négociation pour autrui » en relations internationales, un regard rétrospectif et historique sur les élections au secrétariat général de la Francophonie depuis 1997, et une analyse théorique et pratique de la fabrique française du consensus pro-Rwanda autour de cette élection en 2018, ainsi que ses différents enjeux.

I – Ce que « négocier pour autrui » veut dire en relations internationales

De façon schématique, la « négociation pour autrui » à l’international renvoie à l’engagement d’un acteur donné à porter, auprès de ses partenaires, une cause en faveur d’un autre acteur, en appelant ceux-ci à soutenir cette cause, à la défendre et à la promouvoir. Il peut s’agir d’une position donnée sur des questions internationales ou d’une candidature pour un poste électif au sein d’une organisation internationale (Dupont 2009). Le plus important ici est la convergence d’intérêts entre l’acteur qui négocie et celui en faveur de qui la négociation est faite. Nous avons un schéma d’au moins trois composantes : un acteur qui initie la négociation (mandaté ou autoproclamé), un deuxième acteur qui est le bénéficiaire direct de la négociation, et des acteurs tiers, auprès de qui la négociation est menée, et qui peuvent être connectés aux deux premiers par leur appartenance commune à une organisation multilatérale ou par le fait de leurs simples relations bilatérales.

Cette acception globale de la « négociation pour autrui » laisse transparaitre la richesse de son contenu, à partir de laquelle il est intéressant d’en analyser les enjeux opératoires en relations internationales. La cartographie de ses sens peut dès lors se faire en trois points qui, non seulement déclinent sa spécificité par rapport aux autres types de négociation (les négociations sectorielles par exemple), mais aussi permet d’élucider les impacts sur la gouvernance des affaires internationales : premièrement, la « négociation pour autrui » constitue une dynamique informelle de régulation de la puissance dans les enceintes multilatérales ; ensuite, elle peut être étudiée comme un moyen de conquête de la « reconnaissance » par certains acteurs internationaux (avec un regard précis sur les dimensions émotionnelle et normative qui peuvent irriguer tout processus de négociation) ; enfin, on peut la considérer comme une voie de politisation des organisations internationales, avec l’hypothèse de l’instrumentalisation de celles-ci par les acteurs engagés.

A – La « négociation pour autrui » comme mode d’exercice de la puissance dans les enceintes multilatérales

La « négociation pour autrui » est l’une des grandes dynamiques des négociations multilatérales. Elle s’y distingue des négociations sectorielles (Petiteville et Placidi-Frot 2013a), souvent portées sur des sujets bien précis et d’intérêt collectif (nucléaire, environnement, commerce), et pour lesquelles les débats sont moins centrés sur des logiques individualistes comme on l’observe avec la conquête des postes internationaux. Lorsqu’elle se déroule dans un environnement normal, la « négociation pour autrui » est à la fois régulière et discrète, puisqu’elle précède généralement les moments d’adoption des grandes résolutions au sein des organisations internationales (les sanctions contre un État par exemple), surtout lorsque des positions divergentes ont vu jour lors des débats sur des questions sensibles engageant la vie et la crédibilité de l’organisation. Dans ce contexte, elle participe du jeu diplomatique ordinaire dans une enceinte multilatérale, où des États peuvent s’approcher en fonction de leurs intérêts communs, de leur idéologie commune ou pour contrecarrer un autre État qui est leur « ennemi » commun (Rosoux 2018 : 116). A contrario, lorsque l’on se retrouve dans une situation de contournement des règles du jeu multilatéral, et davantage en cas d’expression ouverte de l’hégémonie par l’un des États membres, donc de sa puissance, la « négociation pour autrui » devient une manière de gérer les hiérarchies politiques issues de la différence de statut entre l’hégémon et les autres membres (Petiteville et Placidi-Frot 2013b : 21)[8]. Elle va alors contribuer à amplifier ce que Bertrand Badie (2013) a nommé la « diplomatie de connivence », celle qui sous-entend que les choix politiques internationaux sont trop sérieux pour les soumettre à la seule démarche égalitaire, déterminée par les seuls dispositifs juridiques, et souvent résumées par l’expression « un État, une voix ». Dans ce sens, il appartient aux États qui estiment avoir une avance de légitimité morale de déterminer et orienter les choix, en tenant compte, à la fois, de leurs propres intérêts et des intérêts de l’organisation en cause.

Autrement dit, de tels États recourent à la « négociation pour autrui » pour « définir des compromis tendant à préempter les décisions des organes de décision légitimes » (Lechervy 2018 : 79) d’une organisation. Cela leur permet justement de « renforcer les relations de confiance entre eux », et de « peser politiquement dans des enceintes internationales » (ibid : 76). Sur le plan pratique, ces États recourent au marchandage diplomatique, à la mise en avant des valeurs communément partagées et à l’instrumentalisation de l’histoire commune ou individuelle. Ces deux derniers points ont précisément été utilisés par la France pour justifier son choix de soutenir la candidature rwandaise en 2018 à la tête de l’oif, notamment lorsque le président Macron, dans un discours en mai 2021 à Kigali, a reconnu « les responsabilités françaises » sur le génocide des Tusti en 1994.

En tout état de cause, le choix de négocier en faveur d’autrui consacre la volonté de certains États assurant un leadership diplomatique de ne pas se faire piéger par l’éventualité d’une « défaite » de leur position à l’occasion d’un vote où ils n’auraient pas préalablement négocié des coalitions en faveur du choix qu’ils entendent défendre. Tout se fait donc dans une approche non institutionnalisée, avec des séquences plus rythmées par l’opportunisme que le formalisme, un cadre de négociation éclaté et peu lisible, et des interlocuteurs parfois recrutés dans des appareils autres que ceux de la diplomatie officielle des États (les opérateurs économiques par exemple). Ce qui est important ici c’est de voir l’État négociateur s’adapter au rythme de ses interlocuteurs, et ajuster sa position en fonction des contreparties que peuvent lui réclamer ces derniers. C’est précisément ce que l’on a vécu avec la négociation française en faveur du Rwanda en 2018 à l’oif. Ici, la France a su se montrer patiente et respectueuse de la logique de bloc de ses partenaires africains, auprès de qui, comme on le verra plus loin, plusieurs missionnaires du président Macron vont travailler pour obtenir la position commune adoptée à Nouakchott (Mauritanie) au cours du 31e Sommet des chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine en juillet 2018.

B – La « négociation pour autrui » comme moyen de conquête de la « reconnaissance » en relations internationales

En deuxième lieu, la « négociation pour autrui » est un véhicule du soft power pour les acteurs qui y recourent. En cela, elle traduit sa corrélation avec le besoin de reconnaissance qu’éprouvent certains États dans le jeu international. Cette reconnaissance, qui peut être émotionnelle et normative, permet souvent à un État-leader de matérialiser son hégémonie et d’obtenir des adhésions à sa cause, sans toutefois humilier ses partenaires de rang inférieur. En fait, la théorie traditionnelle de la négociation (Thuderoz 2000) a eu ceci de limitatif qu’elle a marginalisé les dimensions émotionnelle et normative qui régulent pourtant les interactions entre les acteurs (Dupont 2009). En surestimant la « rationalité » de ces derniers, elle a minoré l’hypothèse d’une prise en compte par l’une des parties des intérêts de l’autre, et de son engagement éventuel en sa faveur. Et pourtant, en mettant à jour les travaux de Pruit et Carnevale (1993) sur l’effet variable de l’éthique dans les négociations, il nous semble pertinent de constater que « les parties tiennent aussi compte de l’autre (otherinterest), et ne sont pas motivées que par la seule défense de leur intérêt propre (self interest) » (Dupont 2009 : 55). En l’espèce, en 2018, les présidents Macron et Kagamé ont dû se souvenir qu’après le génocide des Tutsi en 1994, leurs pays ont connu une crise diplomatique intense, matérialisée par des procédures judiciaires réciproques et une rupture de relations diplomatiques (Chrétien 2009), avant leur normalisation prudente depuis déjà une dizaine d’années (Robinet 2022). Dans cette hypothèse, le recours à la théorie de la reconnaissance conduit à considérer qu’en mettant en avant « les responsabilités » de son pays dans ce génocide historique, la rationalité du choix français en faveur du Rwanda dépendait aussi d’une douloureuse histoire mémorielle dont il faut sortir, en faisant quelques concessions diplomatiques telles que ce soutien apporté à Louise Mushikiwabo pour la course au secrétariat général de l’oif.

En effet, si les théories de la reconnaissance sont longtemps restées une spécificité des études philosophiques (Antoine-Mahut 2015 ; Honneth 2002), leur extension au champ des relations internationales s’est faite en référence théorique aux postulats hégéliens sur la « guerre » (Lindemann et Saada 2012) et à l’insertion internationale des « petits États » (Lindemann et Ringmar 2012 ; Gutmann 1994). La lecture de ces auteurs nous autorise à élargir la « reconnaissance » à la négociation des positions de pouvoir à l’international. Ainsi, la configuration de la Francophonie permet d’observer une permanente « lutte pour la reconnaissance » (Honneth 2002) entre, d’une part, la France, laborieusement convaincante sur l’abandon des postures colonialistes en Francophonie (Phan 2018), et, d’autre part, la grande majorité des « petits États » africains, anciennement colonies françaises ou intégrées dans le pré-carré français après les indépendances (cas du Rwanda), et souvent marqués par l’empreinte de la « soumission » face à celle-ci. Cette différence de statut va leur permettre d’utiliser le temps de la négociation pour porter une diplomatie morale, destinée à travailler une certaine « image » d’eux-mêmes et de leur population (Sécurité et Stratégie 2013). Autrement dit, dans l’engagement pro-Rwanda de la France, en dehors de l’homo politicus et de l’homo economicus, il y a l’homo symbolicus (la reconnaissance symbolique), qui est à la fois émotionnelle et mentale.

Dans le premier cas, il faut partir de l’idée que les négociateurs français se font d’eux-mêmes, de leur pays, du pays en faveur duquel ils négocient, et des autres pays qu’ils sollicitent pour atteindre l’objectif (les alliances). Pour la France, négocier en faveur du Rwanda est la preuve de sa disponibilité à apaiser les tensions historiques entre les deux pays. Sa « grandeur » ne reposera plus simplement sur sa puissance (militaire et économique), mais davantage sur le fait de « reconnaitre ses responsabilités » dans ce génocide, comme l’a soutenu le président Macron. Son soutien à la candidature rwandaise sonne alors comme une marque de légitimation de ses dirigeants et une modalité de renouvellement de son accréditation internationale. De son côté, le Rwanda trouvera certainement dans le soutien français une opportunité de se replacer dans le jeu mondial et de légitimer son dirigeant, le président Kagamé, en poste depuis plus d’une vingtaine d’années, et contre qui pèsent des accusations de violation des droits humains et autres dérives autoritaires (Reyntjens 2020). Dans ce sens, « diriger l’oif est une chance de cocher une case supplémentaire dans la construction de sa puissance sous-régionale, en doublant sa réussite économique d’un rayonnement diplomatique initié à l’occasion de la présidence de la Commission de l’Union africaine (ua) que Paul Kagamé a assurée courant 2018 » (Nwatchock 2018 : 41). Tout repose désormais dans les « sentiments » (estime de soi, estime de son pays, estime de sa politique, joie d’être reconnu, etc.) que chacun ressent au fil des négociations, et de l’idée qu’il se fait désormais de son partenaire[9].

Dans le second cas, il y a une charge mentale qui caractérise ce type de situation. En fait, il faut partir de l’idée que la France a toujours bénéficié d’une « supériorité morale » (Badie 2011) en Francophonie, hormis sa vieille querelle avec le Canada sur le statut du Québec depuis la décennie 1970 (Tétu 1995 : 141 ; Turpin 2018 ; Tabi Manga 2010). Si matériellement cette supériorité est certaine[10], ses effets sur la structure mentale de ses partenaires africains sont immenses. Raison pour laquelle lorsqu’elle s’engage dans un processus de négociation en faveur d’un membre de la communauté francophone, il y a comme une présomption de « bon sens » et une consécration de sa noblesse par les autres États. « C’est quand même la France ! », nous lâche un diplomate camerounais en fonction au ministère des Relations extérieures en février 2019, dans un banal échange sur certains aspects soulevés par notre thèse de doctorat sur le multilatéralisme francophone.

C – La « négociation pour autrui » comme mécanisme de politisation des organisations internationales

Enfin, la « négociation pour autrui » constitue une voie de politisation des organisations internationales. En effet, reprenant l’analyse de David Mitrany, Guillaume Devin affirme qu’au sein des organisations internationales, « une approche technicienne des problèmes politiques internationaux pouvait évacuer, sinon neutraliser, la politisation des enjeux » (Devin 2008 : 38). Cette voie de dépolitisation est largement partagée dans les théories des Relations internationales, avec des explications qui varient suivant les postulats fondamentaux de chacune des théories. Pour les libéraux, la dépolitisation des organisations internationales est expliquée par le fait qu’elles réussissent à créer des conditions de coopération qui amenuisent les asymétries conflictuelles entre leurs États membres (Keohane et Martin 1995), puisqu’elles fonctionnent selon les principes de transparence, de mutualisation des efforts, du caractère explicite des règles de décision et de valorisation du droit. Pour les réalistes par contre, la dépolitisation des organisations internationales s’explique par leur défaut d’autonomie par rapport aux États-leaders qui en sont membres. Ce défaut d’autonomie les prive de toute capacité de supporter les batailles caractéristiques de ce qu’ils appellent « power politics » (Mearsheimer 1995). Quant aux constructivistes, en même temps qu’ils soutiennent la capacité des organisations internationales à porter des « changements politiques », ils concluent tout de même que celles-ci demeurent de simples « bureaucraties internationales » (Finnemore et Sikkink 1998), guidées par l’impératif d’impartialité et une activité essentiellement dépolitisée (Barnett et Finnemore 2004 : 21).

Au regard de ces postulats, la dépolitisation tient au fait que le travail des organisations internationales est un travail « technique », « bureaucratique » et « normé ». Et pourtant, en observant de près le déroulement de la négociation portée par la France en 2018 en faveur du Rwanda dans la course au secrétariat général de la Francophonie, il est aisé de soutenir qu’il s’est plutôt agi d’une démarche de politisation, entretenue ici par « des formes de mise en débat, de mobilisations collectives, de polarisations et de clivages » (Petiteville 2016 : 115) sur la candidature de Louise Mushikiwabo. Trois voies de politisation peuvent être mises en lumière ici : la capacité des négociateurs à contourner les normes, leur pouvoir de polarisation des discussions et leur force de légitimation d’une cause mise en avant pendant la négociation.

Dans un premier temps, la politisation par le contournement des principes et règles de jeu dans les enceintes multilatérales passe par un recours à un format de négociation très informel, tant dans la procédure de négociation que dans le respect du droit par les négociateurs. Ils privilégient une constitution préalable des pôles de confiance destinés à porter le choix sur les orientations qu’ils auront convenu de proposer pendant le vote formel au sein de l’organisation internationale. Cette démarche se veut pertinente, en raison de l’imprévisibilité des choix des partenaires d’un État-leader à qui la négociation en faveur d’un tiers va permettre de maintenir son contrôle sur la vie de l’organisation, sans directement se montrer à l’avant-poste. L’État négociant va dès lors insister auprès de ses partenaires, afin de tenter d’orienter leur choix en sa faveur. Dans le cas de la Francophonie en 2018, la France a su engager des discussions éparses avec ses partenaires, en réussissant à la fois à susciter un consensus africain derrière la candidature de la Rwandaise Louise Mushikiwabo et à fragiliser la candidature de Michaëlle Jean et le poids de son soutien canadien (Nwatchock 2019 : 42). En conséquence, le débat sur le devenir de la Francophonie a viré en une confrontation larvée entre la Canada et la France, sans fondamentalement laisser de place aux projets portés par les deux candidates au poste de secrétaire général. Les tractations qui ont meublé la négociation étaient davantage politiques que véritablement techniques, avec un choix bien précis et très orienté d’interlocuteurs par la France : le Sénégal, en raison de sa crédibilité démocratique en Afrique ; le Cameroun, au regard de la forte influence du président Biya en Afrique centrale et du fait que le directeur de cabinet de la candidate sortante était Camerounais (en l’occurrence Jean-Louis Atangana Amougou) ; la République démocratique du Congo (rdc), compte tenu de ses difficiles relations avec son voisin rwandais ; le Canada et le Québec, pour les décourager de maintenir leur soutien à Michaëlle Jean. Autant dire que la France a clairement privilégié ses relations bilatérales pour parvenir à un consensus, au détriment de la logique multilatérale qui aurait donné lieu à un vote égalitaire dont l’issue aurait pu aboutir à un résultat différent.

En deuxième lieu, la négociation pour autrui politise les organisations internationales par son pouvoir de polarisation. En effet, l’engagement d’un État à porter une cause en faveur d’un autre suscite généralement trois types de réactions : l’adhésion, l’opposition ou l’indifférence. L’adhésion permet aux États tiers, sur la base de leurs relations particulières avec l’État qui négocie et celui pour qui on négocie, de se joindre à la cause défendue et d’apporter leur soutien, généralement en faisant une promesse de vote favorable au sein de l’organisation (le cas du Sénégal à la France en 2018). Par contre, l’opposition est un schéma différent, car il s’agit du refus des partenaires de suivre la voie tracée par le négociateur, en raison du caractère inamical de leurs relations bilatérales, de son opposition à l’État bénéficiaire de la négociation ou de leur préférence pour une autre candidature ou une option alternative à celle qui est mise en avant par l’État négociant. Quant à l’indifférence, elle résume la posture de ceux que les théoriciens nomment « petits États », et qui choisissent généralement d’attendre le temps officiel du vote pour exprimer leurs choix. Au demeurant, et en référence à la situation de l’oif en 2018, on aboutit à une sorte de polarisation dont on peut résumer le format ainsi qu’il suit : les pays immédiatement acquis à la démarche pro-Rwanda de la France (Rwanda, Belgique, Sénégal, Gabon, Bénin, etc.), les pays initialement opposés (Canada, rdc, Cameroun, etc.) et les pays indifférents (Mauritanie, Arménie, etc.).

En troisième lieu, la « négociation pour autrui » politise les organisations internationales en raison de sa force de légitimation d’une cause mise en avant pendant la négociation. L’État qui porte la négociation en faveur d’un autre est souvent convaincu soit de sa supériorité morale, soit de son prestige aux yeux de ses partenaires dont il cherche les soutiens. Il va dès lors user de ce prestige pour légitimer son choix et susciter l’adhésion des autres. Ces derniers sont moins tentés par le contenu du projet que par le risque de « fâcher » l’État-leader qui porte la négociation. En l’espèce, l’hégémonie française, son prestige international, son leadershipau sein de l’organisation et le dynamisme du président Macron ont certainement été déterminants pour de nombreux États, surtout africains comme la rdc, qui ont finalement soutenu sa candidate. Le consensus de Nouakchott de juillet 2018 peut alors être interprété comme une astuce d’indifférenciation des positions africaines sur la candidature rwandaise, question d’éviter d’exposer ceux qui n’auraient pas pu exprimer un vote favorable en séance plénière lors du Sommet d’Erevan en octobre 2018.

Au terme de cet exposé liminaire sur le contenu conceptuel de la « négociation pour autrui », on constate que les États peuvent y recourir pour mieux articuler leur puissance et le besoin d’action collective que leur impose le jeu multilatéral. Comment la France s’en est-elle servie en 2018 pour porter la candidature rwandaise à l’oif ? La pertinence de la réponse à cette question dépend étroitement de ce que nous apprend l’histoire électorale au sein de cette organisation. D’où l’intérêt de la précéder par une analyse des tendances lourdes observées dans le choix des secrétaires généraux antérieurs à Louise Mushikiwabo depuis 1997.

II – Analyse rétrospective de l’élection au secrétariat général de la Francophonie depuis 1997

Un regard rétrospectif sur les élections au secrétariat général de la Francophonie nous permet de décrire les processus temporel et contextuel de désignation des secrétaires généraux de l’oif depuis 1997, date de création de ce poste. Pour comprendre le soutien français à l’élection de Louise Mushikiwabo en 2018, il convient d’interroger les constantes opératoires dans l’histoire électorale de ce poste, afin de mieux cerner les variables mobilisées par la France et ses partenaires en 2018. Deux tendances se dégagent : la première est que le consensus et l’unanimité constituent « l’option favorite des chefs d’État francophones » (Lauren Gimenez 2017, voir note 5), et la seconde est relative à « l’africanisation » de ce poste, avec trois secrétaires généraux africains sur quatre depuis sa mise en place.

A – Le consensus et l’unanimité comme registres perpétuels des négociations pour le poste de secrétaire général de la Francophonie

Historiquement, le consensus et l’unanimité sont deux principes « sacro-saints » dans le choix du patron de l’oif (Forson 2018). Bien que l’élection soit disposée dans les textes, elle est souvent muée en un « plébiscite » d’une personnalité donnée, à la suite de quelques séquences de discussions en arrière-plan. Ces discussions prennent souvent l’allure d’un clientélisme diplomatique,où se crée une véritable « relation de clientèle » telle que conceptualisée par Médard (2000), et qui s’entend d’un système de protection réciproque d’avantages issus de relations historiquement privilégiées ou occasionnellement négociées entre des responsables étatiques (Blanchard, Bancel et Lemaire 2005). Ici, l’idée de clientélisme vise à insister sur « l’importance des relations interpersonnelles entre décideurs étatiques » (Ambrosetti 2006 : 529) dans la régulation du multilatéralisme francophone. Ainsi, de Boutros Boutros-Ghali (1997) à Louise Mushikiwabo, ce que l’on peut constater c’est que les batailles préélectorales, souvent intenses, s’achèvent systématiquement par de « petits arrangements » (Jean 2018) qui trahissent l’esprit même de démocratie[11] au sein de la Francophonie. Ces « arrangements » traduisent une certaine « culture de la négociation », désormais établie comme « le meilleur moyen de gérer les démarches hégémoniques des pays comme la France ou le Canada »[12], d’après un fonctionnaire de la Direction de la Francophonie au ministère camerounais des Relations extérieures rencontré le 20 mars 2020 à Yaoundé.

Déjà en 1997 lors du choix de Boutros Boutros-Ghali comme tout premier secrétaire général de la Francophonie, l’unanimité et le consensus étaient de mise, et permettaient à la France de Jacques Chirac,d’user de son hégémonie pour « imposer le candidat de [son] choix, qui [devait] incarner la nouvelle Francophonie politique » (Turpin 2018 : 175) qu’il portait alors même qu’il était encore premier ministre d’un gouvernement de cohabitation sous François Mitterrand. En effet, très peiné par le véto américain contre la reconduction de Boutros Boutros-Ghali à l’onu[13], Jacques Chirac n’entendait pas lâcher l’axe franco-égyptien, jugé utile pour son projet de renforcement du dialogue avec le Moyen-Orient. D’où sa détermination à exploiter la notoriété de Boutros Boutros-Ghali pour dynamiser le pôle francophone de puissance douce qui se construisait en Francophonie (Massart-Piérard 2007). L’unanimité, difficilement négociée autour de Boutros Boutros-Ghali, était le résultat à la fois de « l’activisme chiraquien […] en faveur de la francophonie politique » (Turpin 2018 : 176) et de l’impossible accord entre Africains sur un candidat unique entre Émile Zinsou – Afrique de l’Ouest – et Henri Lopes – Afrique centrale – (Ulrich 2007 : 474). Elle avait permis à la France, et surtout à Jacques Chirac, qui en avait fait une affaire personnelle (Boutros-Ghali 2004 : 15)[14], de rompre avec les « réticences françaises » vis-à-vis de la Francophonie politique (Durez 2019 :18). Celle-ci devient un « véritable instrument de politique étrangère [utilisable] pour mieux faire valoir les positions françaises sur la scène internationale » (Sudre 1997). Cela avait d’ailleurs suscité une double méfiance, d’abord pour le Canada et la Belgique, et ensuite pour les pays francophones d’Afrique subsaharienne. Le Canada et la Belgique estimaient en fait que la politisation de la Francophonie et le choix de Boutros Boutros-Ghali allaient renforcer l’hégémonie française et aboutir à « l’affaiblissement relatif de leur ascendant sur d’autres institutions de la Francophonie » (Bodin 2001 : 35). Quant aux pays d’Afrique subsaharienne, ils « craign[ai]ent que la francophonie de coopération ne soit délaissée » au profit de celle politique (Turpin 2018 : 173), c’est-à-dire que cette accentuation du volet politico-diplomatique ne vienne fragiliser la coopération culturelle et l’assistance technique qui ont motivé la constitution de la communauté francophone en 1970 lors de la mise en place de l’Agence de coopération culturelle et technique (acct) qui deviendra oif plus tard.

La voie du consensus et de l’unanimité va se perpétuer lors de l’élection, deux fois renouvelée, du Sénégalais Abdou Diouf en 2002, 2006 et 2010. En 2002 en effet, dans un contexte de rupture de confiance entre Jacques Chirac et Boutros Boutros-Ghali, présumé proche de Lionel Jospin, le premier ministre de cohabitation du président Chirac (Boutros-Ghali 2004 : 500), et de « l’hostilité des pays africains » à son encontre (Turpin 2018 : 192), Abdou Diouf va apparaitre, aux yeux de Jacques Chirac, comme le candidat qui va « marquer la fin d’une période d’immobilisme »[15] et enraciner la Francophonie multilatérale. Mais la tâche n’est pas aussi simple, puisque, d’un côté, le président sénégalais Abdoulaye Wade hésite à marquer son accord pour Abdou Diouf, son ancien rival politique, et de l’autre, le président gabonais Omar Bongo reste fermement engagé derrière le candidat congolais, Henri Lopes, porté par le président Sassou Nguesso, par ailleurs son beau-père. Pour accélérer le processus, Charles Josselin, ministre français de la coopération et de la francophonie, va effectuer deux voyages à Dakar pour finalement obtenir l’accord du président Wade en début 2002. Cet accord du président Wade, couplé avec la solidarité de l’Afrique centrale derrière Henri Lopes, sonne définitivement l’éviction de Boutros Boutros-Ghali, mais complexifie la bataille électorale finale. Comme par le passé, Henri Lopes et Abdou Diouf vont cristalliser les rivalités entre l’Afrique centrale et l’Afrique de l’Ouest (Turpin 2018 : 194), au point de contraindre Jacques Chirac à exercer d’intenses pressions sur le président Bongo afin qu’il « lâche » Henri Lopes. Abdou Diouf est finalement élu à l’unanimité (Gas 2002), après le retrait de son concurrent congolais, poussé par les chefs d’État d’Afrique centrale qui ont finalement estimé « impossible de maintenir sa candidature face à l’opposition de la France » (Turpin 2018 : 194).

En 2006, ayant réussi à travailler l’équilibre entre la « francophonie de la coopération », chère aux Africains comme aux Canadiens, et celle « politique » portée par la France, Abdou Diouf va à nouveau bénéficier de la règle du consensus et de l’unanimité pour se maintenir au secrétariat général de l’oif, cette fois, sans aucune concurrence. Il en sera pareil en 2010, puisque la concurrence annoncée par la Camerounaise Calixte Beyala n’avait finalement pas eu lieu, en raison du rejet prématuré de la candidature de cette dernière (Korkut 2017).

Quant à l’élection de Michaëlle Jean en 2014, elle a été le plus grand moment d’incertitude électorale dans l’histoire de la Francophonie. La stratégie habituelle du consensus sous parapluie français n’avait pas prospéré, principalement parce que, contrairement au passé, la Francophonie sous le président Hollande « n’a jamais constitué un axe structurant de l’action diplomatique [française] » (maedi 2017 : 12). Elle est restée une « priorité diffuse » et « secondaire ». Ainsi, en dépit d’un « huis-clos à quelques-uns » convoqué par le président français pour « trouver un consensus sur une candidature africaine à porter unanimement » (Hollande 2014), les Africains « sont allés en rangs dispersés, et ont sapé le traditionnel consensus sur une candidature unique » (Dramé 2014). Michaëlle Jean n’a dès lors été qu’« un choix par défaut, destiné à sauver les meubles » (ibid.) face aux candidatures du Burundais Pierre Buyoya, du Congolais Henri Lopes, du Mauricien Jean-Claude de l’Estrac et de l’Équato-guinéen Augustin Nze Nfumu.

B – L’« africanisation » historique du poste de secrétaire général de la Francophonie

Le deuxième paramètre à considérer est la nette africanisation du secrétariat général de l’oif. Cette « africanisation » est le prolongement d’une logique appliquée depuis 1974 au secrétariat général de l’Agence de coopération culturelle et technique (acct)[16], ancêtre de l’oif. En effet, ce poste semble être un « domaine réservé » des Africains. L’on s’est toujours efforcé de soutenir que « l’Afrique est l’avenir de la Francophonie », car celle-ci « est une idée africaine [simplement] fécondée par une histoire française » (de l’Estrac 2018 : 180). Ainsi, des quatre secrétaires généraux qui ont occupé ce poste depuis sa création en 1997, trois sont africains : Boutros Boutros-Ghali (Égypte) de 1997 à 2002, Abdou Diouf (Sénégal) de 2002 à 2014 et Louise Mushikiwabo (Rwanda) depuis 2018. Seule la parenthèse canadienne de Michaëlle Jean, de 2014 à 2018, fait exception à cette « loi africaine » en Francophonie.

Dans la pratique, il semble exister un modus vivendi sur la priorité africaine dans la conquête de ce poste. On pourrait le rattacher au rôle historique joué par de grandes figures africaines[17] dans l’institutionnalisation de la Francophonie politique (Ndao 2008 ; Durez 2019), avec surtout le choix français du « leading from behind »[18], qui consiste à soutenir une candidature jugée favorable à sa vision et à ses intérêts. Dans une lecture essentiellement réaliste, l’oif, en tant qu’organisation internationale, devient un simple instrument au service de la politique étrangère française (Nwatchock 2019) et l’un de ses pôles de diffusion du soft power (Badie 2001 ; Massart-Piérard 2007 : 80), axé sur les droits de l’homme, la diversité culturelle, la langue et la culture démocratique. Cette stratégie est aussi une manière française de contenir les « soupçons colonialistes » qui persistent dans l’analyse de sa participation à la vie de cette organisation (Phan 2018).

Dans cette perspective, l’Afrique tend à « changer » les règles de jeu de la pondération dans les organisations internationales, telles qu’analysées par Drago et Fischer (1956), en jouant non pas seulement le poids individuel de ses membres et leurs contributions statutaires, mais en s’appropriant la logique de « l’action collective » telle que pensée par Crozier et Friedberg (1981), et guidée par le principe de « l’union fait la force ». Sauf que là aussi, comme nous l’apprennent d’une part Bourque et Thuderoz (2011 : 197) ainsi que Klock (2020), la force de l’union dépendra de l’importance des acteurs engagés aux négociations et de leur capacité à « fabriquer » des alliances pour le contrôle de ce poste. Étant conscients que la règle d’« un pays, une voix » leur sera profitable en jouant collectivement, les États africains optent souvent pour le consensus, bien que celui-ci s’accroche parfois à des résistances. Tel en a été le cas respectivement en 2002 et 2014 où les candidats malheureux Henri Lopes et Michaëlle Jean avaient maintenu leurs candidatures, pour finalement dénoncer l’« opacité » (Lopes 2002) de l’élection d’Abdou Diouf en 2002 et les « petits arrangements » (Jean 2018) qui ont abouti à la victoire de Louise Mushikiwabo en 2018.

Quoi qu’il en soit, l’africanisation du poste de secrétaire général de la Francophonie modifie le sens de la démocratie et de l’« égalité » dans cette organisation. En y privilégiant le compromis et les négociations à huis-clos, l’élection à ce poste a permis à la France d’opérationnaliser sa logique d’« hégémonie stabilisatrice », selon la terminologie réaliste (Hasenclever 1997 ; Gilpin 1981), et consistant à façonner des coalitions favorables à la position française à l’oif. De là, si la double expérience chiraquienne et sarkozyste pendant les élections de Boutros Boutros-Ghali (1997) et d’Abdou Diouf (2002, 2006 et 2010) a pu conforter la volonté française de dynamiser la Francophonie politique post-guerre froide, l’activisme macronien en faveur de la Rwandaise Mushikiwabo en 2018 semble constituer un véritable « changement dans la continuité ». Changement quant à la personne même de Louise Mushikiwabo, et continuité quant à son origine africaine.

III – Les négociations françaises en faveur de la candidature rwandaise en 2018 : sous le signe de l’hégémonie

Comme nous l’avons rappelé plus haut, les négociations constituent l’une des modalités les plus usitées de la diplomatie multilatérale (Placidi-Frot 2013), et principalement dans le cadre des organisations internationales où la question du « triangle de fonctionnalité »[19] est régulière (Devin et Smouts 2011). C’est que, les organisations internationales sont perçues comme des lieux de régulation et de coordination des souverainetés, soit à travers un partage d’objectifs communs entre les membres, soit à travers la force hégémonique de l’un d’entre eux. Dans la pratique, elles « combinent un ethos multilatéral égalitaire et une consécration, plus ou moins explicite, de formes d’oligarchie, voire d’hégémonie » (Petiteville 2018 : 172). C’est cette dernière hypothèse qui résume au mieux la situation en Francophonie, où la France, en dépit du contrepoids permanent du Canada en matière de prévention de conflits (Guicherd 2013 : 47), influence profondément les choix collectifs. Et les négociations qu’elle a menées lors de l’élection de Louise Mushikiwabo en 2018 en constituent une illustration parfaite. Pour en saisir la consistance, on peut mobiliser deux registres d’interprétation : les saisir d’une part sous l’angle de la quête par la France d’un équilibre diplomatico-économique dans sa relation bilatérale avec le Rwanda,et d’autre part les considérer comme une expression du leadership de la diplomatie française en Francophonie.

A – La quête d’un équilibre diplomatico-économique comme fil conducteur des négociations françaises en faveur de Louise Mushikiwabo

L’engagement de la France à négocier le poste de secrétaire général de la Francophonie pour le Rwanda traduit une volonté de trouver un point d’accord entre sa détermination à normaliser ses rapports diplomatiques avec le Rwanda et son souci de faire fructifier le pragmatisme économique du président Macron avec ce pays. Une seule question semble intéresser la France : au regard de la difficile histoire entre les deux pays, que peut-on gagner à soutenir cette candidature ? À cette question, les dirigeants français ont dû se résoudre à un exercice de conciliation entre leurs intérêts et les valeurs prônées par l’oif, lesquelles sont par ailleurs en cohérence avec celles prônées par la diplomatie française. Raison pour laquelle on a noté une supplantation de la « diplomatie multilatérale » par une « diplomatie de puissance » (Petiteville et Placidi-Frot 2018a : 44) portée par l’exécutif français. Cette posture lui a permis de réussir ce que Zartman nomme « la gestion de la complexité » (Zartman 2012), à travers la recherche d’une issue « acceptable » pour ses autres partenaires en course pour le même poste, tant avant que pendant le processus de désignation.

Du début à la fin, les négociations françaises ont échappé au régime classique des « négociations multilatérales » (Albaret et Dieckoff 2020 : 12), en se faisant au gré de l’agenda de l’Élysée et du calendrier international du président rwandais Paul Kagamé. Ainsi, dès le 23 février 2018 à Bruxelles, en marge d’un Sommet sur le G5-Sahel, le président Macron, suivi de son ministre des Affaires étrangères, Jean Yves Le Drian, et de Franck Paris, son conseiller Afrique, engage des négociations sur l’élection de Louise Mushikiwabo. Il commence par saisir le président de la Commission de l’Union africaine, le Tchadien Moussa Faki Mahamat, et sollicite clairement son soutien. Paul Kagamé va néanmoins prendre un temps de réflexion jusqu’au 11 mars 2018 où il reverra Emmanuel Macron lors d’un Sommet de l’Alliance solaire internationale à New Delhi. Entre-temps, Paris a dû mobiliser le roi marocain, Mohammed VI, pour tenter de convaincre le Rwanda de l’intérêt d’accepter sa proposition, interprétée comme « le début d’une politique d’apaisement souhaitée par Emmanuel Macron entre les deux pays »[20]. L’accord rwandais va finalement être obtenu le 29 avril à Brazzaville, lors d’un tête-à-tête entre Paul Kagamé et Mohammed VI, à l’occasion du premier sommet sur le Fonds bleu du bassin du Congo (Boisbouvier 2019).

À partir de là, la France passe à l’étape de l’officialisation du projet. Et c’est à l’Élysée, le 23 mai 2018, que sera faite l’annonce de la candidature rwandaise à ce poste, après un huis-clos entre Emmanuel Macron et son homologue rwandais. Cette annonce déclenche la mobilisation d’une équipe coordonnée par l’Élysée, et focalisée sur une feuille de route aux objectifs précis, définis par le président Macron : obtenir l’adhésion du bloc africain, rallier ses pairs européens et amadouer les Canadiens, derniers soutiens de Michaëlle Jean, candidate sortante.

Les négociateurs sont désignés et les rôles clairement répartis. Philippe Étienne, chef de la cellule diplomatique de l’Élysée, est chargé de trouver les hommes et les moyens nécessaires pour la cause. Il va essentiellement mobiliser quatre personnes pour défendre le choix français. À Aurélien Lechevallier, membre de la même cellule, il va confier le volet canadien des négociations, avec en conscience que c’est le volet le plus incertain, car le Canada et le Québec restent soudés derrière leur ressortissante, toujours en lice. Deux diplomates seront chargés du volet africain : Franck Paris, conseiller Afrique du président Macron et Rémi Maréchaux, directeur Afrique au Quai d’Orsay. Ce sont eux qui réussiront à obtenir le « consensus africain de Nouakchott » en marge du 31e Sommet de l’Union africaine en juillet 2018 ; sommet au cours duquel Paul Kagamé, en sa qualité de président en exercice de l’ua, avait inscrit à l’ordre du jour le « soutien africain » à sa candidate. Consciente de la délicatesse de la démarche, la France, via le même Franck Paris, avait réussi à obtenir en amont l’adhésion de la rdc, voisin encombrant du Rwanda, « en contrepartie du retrait de tout soutien rwandais aux rebelles du Mouvement du 23 mars (M23), l’un des derniers groupes de résistance qui perturbe la sécurité au Congo » (Nwatchock 2019 : 43). Enfin Jules-Armand Aniambossou, coordonnateur du Conseil présidentiel pour l’Afrique, est désigné pour la partie Europe et Caraïbes.

Les discussions vont le plus souvent être informelles, discrètes et éparses, en dehors de l’épisode mauritanien où Franck Paris et Rémi Maréchaux ont eu quelques discussions collectives avec des représentants de certains pays comme le Gabon, le Maroc, le Sénégal, le Tchad et le Cameroun. L’enjeu en ce moment était d’obtenir l’adhésion de ces États à l’inscription réussie du soutien africain à Louise Mushikiwabo à l’ordre du jour du Sommet des chefs d’États et de gouvernements.

B – Le leadership diplomatique comme mode opératoire des négociations pro-Rwanda de la France en 2018

Au-delà de cette recherche d’un équilibre diplomatico-économique avec le Rwanda, l’engagement de la France en faveur de ce dernier en 2018 mérite d’être considéré comme le résultat du leadership diplomatique français en Francophonie. Par définition, le leadership dans le jeu multilatéral s’entend d’« une position d’influence reconnue par ses pairs à une délégation [ou à un État] sur un dossier particulier » (Ambrosetti et Cathelin 2007 : 70). Il s’agit précisément de la capacité d’un acteur à gagner la confiance et les soutiens de ses partenaires, membres d’une même organisation. Pour ce qui est de la Francophonie, la question du leadership repose sur la différence de statut entre des pays dits développés (France, Canada, Suisse, etc.) et d’autres, classés sous-développés (les pays francophones d’Afrique subsaharienne notamment), et qui ont un rapport non identique à l’« enjeu » qu’est le poste de secrétaire général de l’oif. Le leadership français en l’espèce peut être expliqué en deux points principaux : son rôle dans la détermination de la cartographie des négociations et sa capacité de fragilisation des candidatures rivales à celle qu’elle soutenait.

En fait, à travers des contacts personnels directs, le déploiement de plusieurs émissaires spéciaux qui ont sillonné de nombreux pays africains (Cameroun, rdc, Sénégal, Tchad, etc.) avant le vote, la France a activement influencé la position de nombreux de ses partenaires dont les ralliements ont été jugés déterminants pour la victoire de la candidate Louise Mushikiwabo[21]. Elle n’a jamais perdu de vue que, comme dans toute autre organisation interétatique, et en dépit de sa forte contribution au budget de l’oif, le rapport de force y est permanent, surtout lorsqu’il s’agit de la conquête du prestigieux poste de secrétaire général. Et pour cela, il lui revenait de faire usage de sa puissance pour légitimer et engranger des soutiens pour la Rwandaise, tout en discréditant la Canadienne Michaëlle Jean. Elle va en conséquence définir une carte des négociations qui est expressive de la stratégie du face-à-face et du bilatéralisme qu’elle a choisi d’opérationnaliser. Trois pôles de négociation importants vont être arrêtés : le Rwanda, le Canada/Québec et le bloc Afrique.

Tout d’abord, elle a commencé par « casser » la réticence du Rwanda, en convainquant le président Paul Kagamé du bien-fondé du projet de candidature de sa ministre des Relations extérieures (Nwatchock 2019 : 40). Et c’est à Paris, à l’occasion du Salon technologique Vivatech en mai 2018, que le président Macron fixe le cap : « la ministre des Affaires étrangères du Rwanda a toutes les compétences et les titres pour exercer la fonction de secrétaire générale de la Francophonie »[22]. Cette déclaration ostentatoire a sérieusement bousculé les habitudes diplomatiques en Francophonie, où l’on est souvent habitué au secret, à la discrétion et au consensus. Et quoi qu’il en soit, le Rwanda y voit une chance de jouer un rôle diplomatique important qui va compléter le rayonnement international que ses succès économiques ont déjà largement structuré. Mais c’est une prise de position qui a aussi été reçue comme un désaveu par la candidate canadienne sortante, Michaëlle Jean, qui n’a pas manqué de la fustiger en ouverture du Sommet d’Erevan (Arménie) le 11 octobre 2018 : « Sommes-nous prêts à accepter que la démocratie, les droits et les libertés soient réduits à de simples mots que l’on vide de leur sens au nom de la realpolitik, de petits arrangements entre États, ou d’intérêts particuliers […] ? »[23]. Une tentative de replacer la morale au coeur de l’élection, mais qui se révélera vaine face aux coalitions pro-Rwanda que la France avait déjà obtenues.

Et justement ici, il fallait, une fois le Rwanda rassuré sur le bien-fondé de sa candidature, convaincre la Canada et le Québec de partager ce projet, étant donné que Michaëlle Jean était leur ressortissante. Ici, la tâche était plus sinueuse, puisque le positionnement assez rapide de Paris y a diversement été apprécié. Le Canada, en raison de la question des droits de l’homme au Rwanda, a rapidement été réticent et méfiant face à la démarche française, alors que le Québec a clairement affiché son opposition, en réitérant son soutien à sa ressortissante Michaëlle Jean, en dépit du soupçon de malgouvernance dont était accusée cette dernière. Mais, très rapidement, le leadership français va réussir à surmonter ces deux facteurs bloquants, en promettant deux choses au Canada : un soutien français à la candidature canadienne au siège non permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, et l’opposition de la France à la candidature de l’Arabie saoudite à l’oif. Autrement dit, la France va exploiter sa qualité de membre permanent du Conseil de sécurité onusien pour conforter sa posture hégémonique au sein de la Francophonie, tandis que le Canada et le Québec vont choisir de sacrifier leur ressortissante pour, à la fois, régler leur contentieux éthique avec l’Arabie Saoudite, et occuper une place stratégique de membre non permanent au Conseil de sécurité onusien.

Enfin, la France a engagé une vaste négociation avec le bloc africain, en choisissant une démarche par échelle. Celle-ci a consisté à jouer sur deux tableaux : user d’abord de ses relations bilatérales avec des pays jugés clés comme la rdc, le Cameroun, le Maroc et le Sénégal où elle a envoyé des « missionnaires », et lancer ensuite une offensive diplomatique portée par Franck Paris à l’Union africaine, avec un facteur favorable qui était que Paul Kagamé en était le président en exercice. Cela va faciliter l’aboutissement du « consensus de Nouakchott » sur la candidature de Louise Mushikiwabo en juillet 2018, à l’occasion du 31e Sommet de l’ua où ce point a d’ailleurs été inscrit à l’ordre du jour des débats de haut niveau.

Comme on peut le voir, « négocier pour autrui » à l’international constitue un travail diplomatique délicat, et impose aux négociateurs de pouvoir conjuguer les comportements coopératifs et non coopératifs de certains partenaires. Pour la France, à travers un truchement de contacts informels et une valorisation de certains de ses partenaires bilatéraux, elle a su appliquer un enseignement cardinal posé par Guillaume Devin (2013 : 95) en matière de négociations multilatérales : « éviter de mettre ostensiblement en jeu le rapport de force, [et] convaincre ».

Conclusion

Si les relations internationales ont souvent privilégié les négociations sectorielles (climat, commerce, nucléaire), il faut dire que celles en faveur d’autrui restent déterminantes pour la compréhension des prises de pouvoir dans les organisations internationales. Ici, les États se retrouvent confrontés au défi de réussir l’articulation entre l’égalité qui les caractérise et les postures hégémoniques qui animent certains d’entre eux. Ainsi, la course au poste de secrétaire général de la Francophonie en 2018 a suscité des tractations diplomatiques où l’on a noté une mise en mouvement de la puissance diplomatique française pour obtenir un consensus en faveur de la candidate rwandaise. Loin d’être isolée, cette démarche française de 2018 s’insère dans une construction historique de la puissance française en Afrique[24] et de son appétit pour une « gouvernance par l’hégémonie » du multilatéralisme francophone. Elle a permis de perpétuer les clivages anciens au sein de cette organisation, avec l’Afrique qui fait timidement un jeu collectif, la France en leader, la Belgique et le Canada en embuscade, tandis que l’Asie est restée discrète. La voie du consensus a ainsi permis à la France d’anticiper une potentielle « guerre des candidatures » et de bâtir un équilibre entre ses propres intérêts, ceux de son partenaire rwandais et les valeurs portées par l’oif elle-même.

En tout état de cause, cette forte séquence diplomatique permet d’objectiver la « négociation pour autrui » comme grille complémentaire d’observation des nouvelles relations internationales dans l’espace francophone. À l’instar de cette bataille pour le secrétariat général de la Francophonie, cette stratégie de négociation pourrait ouvrir quelques perspectives heureuses dans la gestion de nombreux autres domaines importants de la vie internationale comme le financement du développement, la coopération militaire ou la réforme du Conseil de sécurité onusien où cette stratégie a quelquefois été initiée[25], mais sans succès, en faveur de l’Afrique et de certains pays émergents comme le Brésil ou l’Inde. La « négociation pour autrui » permet dès lors de relativiser le postulat réaliste d’une absence d’éthique dans les rapports internationaux, et où seul l’intérêt propre (self interest) de l’acteur guide son comportement international. En l’espèce, elle ouvre plutôt la possibilité que les parties engagées aux négociations tiennent bien compte des intérêts des autres (otherinterest), et les défendent en toute connaissance de cause (Dupont 2009 : 55).