NATO in Afghanistan. Fighting Together, Fighting Alone, David P. Auerswald et Stephen M. Saideman, 2014, Princeton, NJ, Princeton University Press, 260 p.

Il est un fait relativement consensuel dans les relations internationales que l’opération menée par l’otan en Afghanistan a souffert des nombreux caveats établis par les États membres pour encadrer les paramètres d’action de leurs contingents nationaux. Résultat d’une volonté politique, mais également de structures institutionnelles entraînant des engagements à géométrie variable, les caveats ne représentent en fait qu’un outil parmi d’autres permettant aux gouvernements de conserver le contrôle dans une opération multilatérale. L’ouvrage d’Auerswald et Saideman éclaire ainsi la réalité du contrôle politique sur l’engagement militaire dans une coalition multinationale. Qu’elle soit abordée sous l’angle de la stratégie, de la coopération ou de la reconstruction d’un État, l’opération en Afghanistan continue de faire couler beaucoup d’encre. Pourtant, malgré cette profusion de littérature, Auerswald et Saideman, en situant leur recherche tant dans le domaine des alliances, des relations civilo-militaires que de l’impact du contexte national sur l’engagement militaire extérieur, apportent une valeur ajoutée à la fois théorique et pratique dans le domaine.

L’analyse est structurée autour de l’interrogation suivante : Dans le contexte national des États membres de la coalition multilatérale, comment expliquer la variation dans le type et le degré d’engagement des contingents militaires ? En analysant cette question dans sa dimension institutionnelle nationale, Auerswald et Saideman mettent en lumière, outre la délégation d’autorité (dont les caveats), trois autres mécanismes de contrôle politique sur les troupes : la sélection des agents, les incitations et le contrôle. Dans un premier temps sont étudiés les mécanismes institutionnels et outils politiques au sein de l’otan qui permettent aux États de conserver la primauté de l’autorité nationale sur la chaîne de commandement multilatérale. Néanmoins, malgré l’utilité d’une telle démarche, le véritable apport de la recherche se trouve dans le niveau d’analyse qu’adoptent les auteurs par la suite : au lieu de se concentrer sur les blocages institutionnels à l’intérieur de l’Alliance, ils replacent l’analyse au niveau national et, par une démarche inductive, s’emploient à développer un modèle d’analyse à deux niveaux en partant de la théorie de l’agence – le principal étant le décideur politique national et l’agent, le contingent militaire national. Cette approche leur permet ainsi d’aboutir à un modèle institutionnel et politique à deux niveaux mettant en lumière le comportement d’un État au sein d’une coalition multinationale : ce modèle hybride de relations principal-agents met à jour la double chaîne de commandement à laquelle doivent faire face les contingents militaires, en accentuant la primauté du niveau national, où le principal est une entité unique, face au commandement collectif des structures de l’otan.

Une première distinction est ainsi opérée entre les systèmes politiques où la prise de décision en politique étrangère est l’apanage d’un individu (les États-Unis, la France, la Pologne), et les systèmes parlementaires où la politique étrangère est définie par une coalition intragouvernementale (la Grande-Bretagne, le Canada, l’Allemagne, les Pays-Bas et le Danemark). Dans le premier cas, une sous-division permet de distinguer les dirigeants qui se focalisent sur le comportement des troupes au cours de l’intervention (avec des mécanismes de contrôle plutôt restrictifs et stricts) et ceux dont l’attention se porte sur le résultat de l’opération (et dont les mécanismes de contrôle et les restrictions sont plus souples). Auerswald et Saideman notent en ce sens l’importance de la personnalité du leader et de son parcours personnel. Dans le cas de régimes parlementaires, l’accent est mis sur la nature des partis politiques de la coalition dirigeante et leur orientation idéologique – à la fois la tendance générale de la coalition et l’idéologie de chaque parti. Il est intéressant de noter que sont également développés les cas de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, qui sont partenaires mais non membres de l’otan, ce qui permet ainsi d’évaluer l’importance de l’adhésion à l’otan sur le degré d’engagement des États dans l’intervention. Ces cas d’application permettent aux auteurs de démontrer que, quel que soit le statut du pays vis-à-vis de l’Alliance ou du système politico-institutionnel de l’État, la primauté de décision et de contrôle sur le militaire réside bien au niveau national et non au niveau multilatéral des structures de l’otan. Les auteurs ne cherchent donc pas à se limiter aux seuls cas des membres de l’Alliance, mais bien à généraliser les résultats dans le cadre d’opérations multilatérales pour aboutir à une théorie générale – une ambition énoncée dès l’introduction de l’ouvrage.

L’objectif poursuivi par Auerswald et Saideman ne manque pas d’attrait : que ce soit dans les milieux scientifiques ou politiques, comprendre les obstacles aux opérations multilatérales est une tâche nécessaire et complexe. La structuration de la recherche autour de la théorie de l’agence permet aux auteurs d’intégrer dans une approche institutionnelle des théories cognitives généralement élaborées dans le cadre d’analyses de politique étrangère (ou fpa). Néanmoins, malgré sa richesse, il semble manquer dans l’analyse une étape supplémentaire qui permettrait d’intégrer la recherche dans une théorie générale sur la prise de décision dans le cadre d’opérations multilatérales. En effet, qu’elle soit abordée sous l’angle de l’alliance ou bien sous celle du contrôle civil sur les contingents militaires, la recherche relève bien d’une analyse de politique étrangère, en ce sens que le questionnement des auteurs porte, in fine, sur le processus décisionnel d’une politique précise. Dès lors, dans leur volonté d’aborder la question sous l’angle institutionnel, Auerswald et Saideman omettent d’autres approches complémentaires – ou les mettent sciemment de côté. En ce sens, l’ouvrage représente donc à la fois l’aboutissement de la recherche des auteurs et l’ouverture de nouvelles pistes de recherche pour le futur.