Edward Best, Thomas Christiansen et Pierpaolo Settembri (dir.), 2008, The Institutions of the Enlarged European Union. Continuity and Change, coll. Studies in eu Reform and Enlargment, Cheltenham, Edward Elgar, xii + 262 p.

Ce livre a été écrit avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne (2009) et après que l’Union européenne eut rassemblé 27 membres (10 nouveaux en 2004 et deux en 2007). Il envisage les effets des deux derniers élargissements sur les institutions de l’ue, mais commence par affirmer que ces effets ne peuvent être isolés. L’adjonction de nouveaux membres depuis 2004 a contribué à une certaine bureaucratisation, à une plus grande formalisation des prises de décision et à une montée de l’influence des experts au détriment des acteurs politiques élus, mais d’autres facteurs ont aussi joué dans cette transformation. Par ailleurs, ce livre a été écrit trop peu de temps – à la fin de 2007 – après les élargissements de 2004 et 2007, et les auteurs rappellent qu’ils ne peuvent donc tirer des conclusions définitives. Bref, le lecteur est averti qu’il entre dans une étude où la prudence, la modestie et la nuance sont de rigueur quand on parle des effets des derniers élargissements.

Ces effets sont examinés dans diverses institutions de l’ue : Conseil des chefs d’État ou de gouvernement, Conseil des ministres, Commission européenne, Parlement européen, Cour de justice, Banque centrale européenne, Comité économique et social et Comité des régions. Ce qui ressort généralement de cet examen peut se résumer par une remarque faite à propos de la Cour de justice, mais qui vaut aussi pour les autres institutions de l’ue : la culture en place au sein de la Cour a été plus forte que les cultures nationales des nouveaux arrivés et leur a montré ce qu’ils avaient à faire. Pourtant, l’entrée dans l’ue de 12 nouveaux membres relativement pauvres et peu habitués aux pratiques de la démocratie libérale et l’introduction de plusieurs nouvelles langues avaient fait craindre une adaptation très difficile pour l’ue. Il est évidemment trop tôt pour savoir ce que sera cette adaptation, mais, jusqu’ici, elle se fait plutôt bien en dépit des remarques qui suivent.

Les nouveaux membres, du moins ceux qui sont assez grands pour avoir des régions distinctes, semblent avoir des difficultés à se reconnaître une certaine autonomie. Ce phénomène tient à la faiblesse de la société civile, mais aussi à une tradition de centralisme.

En outre, la diversité des intérêts à réconcilier dans une ue rend la législation de celle-ci plus laborieuse et plus complexe.

Les deux derniers élargissements ont aussi beaucoup compliqué les problèmes de traduction et d’interprétation au sein de l’ue. La langue de travail acceptée de tous est de plus en plus l’anglais, ce qui ne signifie pas que les participants aux débats soient tous à l’aise dans cette langue. Par ailleurs, comme beaucoup de documents de travail ne sont pas traduits dans toutes les langues de l’ue, les autorités des différents États membres n’ont pas toutes le loisir d’en prendre connaissance et de donner leur avis sur ces documents. Cela est surtout le cas pour les nouveaux membres. La coordination de leurs positions nationales au sein de l’ue en souffre. Pourtant, leur coopération avec la Commission demeure excellente et meilleure qu’elle ne l’est pour les anciens membres.

Une question intéressante, mais à laquelle on ne peut apporter une réponse claire, concerne les ententes négociées entre États membres et entre partenaires publics et privés, ententes aboutissant à des autorégulations ou à des codes de conduite non coercitifs. Ces ententes que l’on peut qualifier d’informelles sont courantes au sein de l’ue et peuvent suppléer aux lois formelles ou faire mieux que ces lois. Comment les nouveaux membres se prêteront-ils à l’élaboration de telles ententes ? Comment s’y conformeront-ils ?

Contrairement à ce que l’on aurait pu craindre, il ne s’est pas formé une coalition des nouveaux membres de l’Europe de l’Est. En général, les coalitions sont devenues plus variées, plus instables et plus imprévisibles depuis l’élargissement.

Ce livre ne donne pas lieu à des conclusions fermes et peut donc paraître décevant. Par ailleurs, il offre un tableau rassurant au sujet des conséquences des derniers et importants élargissements : ces derniers n’ont pas causé de problèmes majeurs à l’ue, celle-ci s’y est soigneusement préparée et fait preuve d’une remarquable continuité, alors qu’on a pu craindre le pire. Elle a assimilé ses nouveaux membres et s’est adaptée à eux, faisant preuve de flexibilité. L’intérêt de ce livre tient surtout aux informations qu’il offre sur la marche quotidienne de l’Union et sur la façon dont elle a pu améliorer son efficacité à travers les difficultés et les défis rencontrés. En fin de compte, on peut dire que les deux derniers élargissements ont sans doute renforcé la tendance à recourir à des voies informelles et technocratiques pour résoudre des problèmes de plus en plus complexes, et cela compromet la transparence et la légitimité du fonctionnement de l’ue. Ce n’est pas un problème nouveau, mais il se pose de façon nouvelle.