Corps de l’article

Introduction

Au cours de la dernière décennie, une vague sans précédent de réformes des politiques en matière de cannabis a eu lieu. La légalisation du cannabis à des fins récréatives[1] au Canada comme ailleurs (Uruguay, plusieurs États américains, Mexique, etc.) témoigne d’un possible changement de ce paradigme. Plusieurs travaux sur la légalisation du cannabis s’intéressent à sa dimension réglementaire, dans une démarche favorisant le débat sur les meilleurs moyens d’en encadrer la production, la vente et la consommation (Brochu et al., 2019 ; Caulkins, 2017 ; Dilley et al., 2017 ; Fischer et al., 2019 ; Leyton, 2019 ; Watson et al., 2019). Un nombre plus restreint d’études s’intéresse plutôt aux discours entourant la légalisation du cannabis (Abalo, 2019 ; Miller, 2020 ; Lévesque et Benoit, 2020). Au sein de ce dernier corpus, aucune recherche à notre connaissance ne tente de raccrocher l’analyse des discours aux conceptualisations de son encadrement. Cet article a pour objectif de combler cette faille.

À ce titre, nous posons la question de recherche suivante : comment diverses visions de la réglementation du cannabis se reflètent-elles dans les discours entourant les politiques de légalisation du cannabis ? À l’aide de l’analyse comparative de cadrage des débats et commissions parlementaires au Québec et en Ontario, nous montrons en premier lieu que la nature des cadres utilisés et les modèles types de la régulation dont ils témoignent varient en fonction des cas d’étude et des acteurs en présence. Nous montrons en second lieu que plusieurs modèles de régulation sont mobilisés au sein des discours de manière à la fois concurrente et complémentaire. En somme, l’analyse permet de souligner en quoi le cadrage des politiques en matière de drogues est de nature stratégique, dans un espace de débats où plusieurs visions de l’enjeu tentent de prévaloir.

Cas d’étude

Cette étude repose sur l’analyse comparée de cadrage au Québec et en Ontario. Ces cas ont été sélectionnés pour deux raisons. En premier lieu, il s’agit des deux seules provinces canadiennes ayant rapidement reformulé la politique initiale en matière de cannabis développée en réponse à la légalisation fédérale. Dans les deux cas, la reformulation a été précédée par un changement de gouvernement. Confrontés au défi de justifier cette reformulation rapide, la manière dont les gouvernements ont cadré cette reformulation est particulièrement importante. Chez les parties prenantes de la reformulation (gouvernements, oppositions, intervenants en commissions), la lutte pour le cadrage de l’enjeu devient en ce sens cruciale.

En second lieu, la reformulation au Québec et en Ontario a mené à des politiques fort distinctes, ce qui nous permet de contrôler la comparaison pour différentes issues (outcomes). Au Québec, le gouvernement de la Coalition Avenir Québec (CAQ) a reformulé la politique en matière de cannabis adoptée cinq mois auparavant par le gouvernement du Parti libéral (PLQ). Son projet de loi no 2 est marqué par un resserrement important des règles. D’un modèle de régulation misant sur la santé publique, le Québec est ainsi passé à un modèle « quasi prohibitif » (Lévesque et Benoit, 2020), c’est-à-dire où des restrictions importantes limitent l’exercice des droits individuels associés à la légalisation. En Ontario, le Parti progressiste-conservateur (OPC) au pouvoir a reformulé le modèle mis en place par le gouvernement libéral précédent (OLP) un mois avant son entrée en vigueur avec le projet de loi no 36. D’un modèle s’inscrivant dans une perspective de santé publique, l’Ontario est passé à un modèle de vente privé et à une libéralisation des règlements. Le Tableau 1 présente un sommaire des réglementations québécoises et ontariennes avant et après la reformulation.

Tableau 1

Sommaire de la reformulation des politiques en matière de cannabis

Sommaire de la reformulation des politiques en matière de cannabis

-> Voir la liste des tableaux

Méthodologie

Cet article repose sur une analyse du discours tenu par les différentes parties prenantes dans le cadre de la reformulation des politiques dans les deux provinces. Pour ce faire, nous mobilisons une typologie des politiques en matière de légalisation du cannabis développée par Beauchesne (2020). Celle-ci intègre à la fois l’objectif des politiques, les moyens adoptés et les discours qui les accompagnent. Elle permet en retour de comparer les « logiques gouvernementales » (Gagnon et al., 2019) qui sous-tendent les différentes positions politiques vis-à-vis de la légalisation. Beauchesne décrit trois modèles de régulation principaux du cannabis légal : (1) la prohibition 2.0, (2) la santé publique et la réduction des méfaits et (3) la commercialisation. Beauchesne soutient que ces modèles sont tous représentés dans les politiques canadiennes légalisant le cannabis :

Cette législation (lois et réglementations fédérales, provinciales, territoriales et municipales) contient des éléments propres au discours prohibitionniste où la consommation de cannabis demeure un « vice », un comportement moralement inacceptable. Cela donnera le droit de punir, d’exclure ou de stigmatiser certains consommateurs pour réguler leurs comportements (prohibition 2.0). Elle contient également des éléments qui réduisent les méfaits de la prohibition : contrôle de la qualité des produits et de leur mise en marché, réduction de la répression, augmentation des capacités de prévention et d’intervention (santé publique et réduction des méfaits). Enfin, dans les coulisses de ces débats, des compagnies privées qui se sont construites sur le marché du cannabis autorisé à des fins thérapeutiques ont activé leurs lobbies pour influencer certains éléments des lois et réglementations. Leur but, bien sûr, est d’accroître leur capacité de faire des profits sur ce nouveau marché dont ils vont rapidement devenir les premiers acteurs (commercialisation).

Beauchesne, 2020, p. 13-14

La prohibition 2.0 est définie comme un modèle de régulation qui maintient le contrôle strict des comportements historiquement associé à la prohibition du cannabis. Le modèle de la santé publique et de la réduction des méfaits est quant à lui défini comme tentant d’atténuer les torts de la prohibition et de favoriser un environnement de consommation sécuritaire. Enfin, la commercialisation est définie comme un modèle qui promeut le développement d’un marché du cannabis lucratif et des réglementations minimales. Si, comme défendu par Beauchesne, ces modèles sont appelés à cohabiter au sein des politiques canadiennes, il est plausible qu’ils puissent également cohabiter au sein des débats sur la reformulation des politiques.

Les trois modèles de régulation type définis par Beauchesne (2020) sont conceptualisés comme des cadres concurrents de la légalisation. D’après la définition classique d’Entman (1993, p. 52 notre traduction), le cadrage est l’acte de « rendre [des éléments d’un enjeu] plus saillants dans un contexte de communication, de manière à faire la promotion d’une définition particulière, d’une interprétation causale, d’une évaluation morale et/ou d’une suggestion de traitement de l’élément décrit ». À l’instar de Klüver et Mahoney (2015, p. 225–226), les cadres utilisés varient en fonction de l’interlocuteur et en fonction de l’enjeu précis de lutte politique. Le cadrage est par ailleurs un processus fondamentalement compétitif, c’est-à-dire qu’il s’inscrit dans un espace où plusieurs cadres cohabitent et tentent de prévaloir (Matthes, 2012, p. 248 ; Niederdeppe et al., 2015, p. 842). Ainsi, au-delà d’un simple exercice de (re)définition d’un enjeu donné, le cadrage est une tentative stratégique d’influencer le sens donné à un problème politique et de l’imposer comme dominant au sein d’un espace de cadres concurrents. À des fins d’analyse du discours, il convient de proposer une série de cadres intégrant les modèles types de régulation de Beauchesne (2020). Pour chacun d’entre eux, deux cadres sont identifiés, soit un qui met de l’avant des arguments de nature morale (valeurs, subjectivité, visions du monde, etc.) et un qui met de l’avant des arguments de nature épistémique (rationalité, science, experts, données probantes, etc.) Ces cadres sont présentés dans le Tableau 2[2].

Tableau 2

Répertoire des cadres de la légalisation du cannabis

Répertoire des cadres de la légalisation du cannabis

Tableau 2 (suite)

Répertoire des cadres de la légalisation du cannabis

-> Voir la liste des tableaux

Le corpus analysé est formé de tous les débats parlementaires et les mémoires déposés en commission lors de l’étude des projets de loi 2 (Québec) et 36 (Ontario) (Assemblée nationale du Québec, 2019 ; Assemblée législative de l’Ontario, 2018). En tout, le corpus québécois comprend 210 pages de débats parlementaires et 33 mémoires (Assemblée nationale du Québec, 2019) et le corpus ontarien comprend 276 pages de débats et 26 mémoires (Assemblée législative de l’Ontario, 2018).

L’unité d’analyse des cadres est l’énoncé, soit les unités d’actes « illocutrices » et porteuses de sens que l’on peut isoler les unes des autres au sein d’un texte, ou les « atomes du discours » (Foucault, 1969, p. 107–115). En d’autres mots, il s’agit de diviser le corpus textuel en divers arguments et sous-arguments, positions et sujets/points délimités par le producteur du discours et non pas par le chercheur. La longueur d’un énoncé varie ainsi considérablement selon le contexte (d’une partie de phrase à plusieurs paragraphes). Il en découle également que le contexte d’énonciation prévaut toujours sur les mots isolés les uns des autres et, par le fait même, les définitions de cadres prévalent sur les indicateurs textuels en cas de doute au cours du codage. La définition des cadres est mutuellement exclusive, mais leur usage par les parties prenantes peut être conjointe. En conséquence, plusieurs cadres peuvent être codés pour le même énoncé.

Le codage est effectué manuellement à l’aide du logiciel NVivo 12 par le chercheur seul. Le codage manuel comporte des limites en termes d’exactitude, particulièrement sans procédure de co-validation par les pairs (ex. : un test Kappa de fiabilité intercode). Puisqu’il dépend de notre propre interprétation du sens des énoncés, le codage peut être vu comme un processus de construction d’objets, où les résultats de recherche sont constitués par le chercheur, plutôt que descriptifs, où la réalité est reflétée mécaniquement dans les résultats (Bourdieu, 2001, p. 174–176). L’utilisation de définitions de codes transparents et la mise en ligne des données de recherche permettent de limiter ce biais en offrant la possibilité d’une critique fondée[3].

Résultats

Le Tableau 3 présente un sommaire des résultats de l’analyse[4]. Une courte réflexion sur ces résultats est présentée dans les deux sous-sections suivantes, l’une portant sur les débats parlementaires et l’autre sur les mémoires déposés en commission.

Tableau 3

Sommaire des résultats

Sommaire des résultats

Tableau 3 (suite)

Sommaire des résultats

-> Voir la liste des tableaux

Débats parlementaires

Pas moins de 90,9 % des cadres du gouvernement de la CAQ s’inscrivent au sein du modèle de prohibition 2.0. Dans 21,9 % des occurrences de cadrage, la CAQ évoque ces deux cadres conjointement au sein du même énoncé[5]. Le cadrage de la CAQ est en somme fort cohérent avec son projet de loi no 2, lequel resserre considérablement l’encadrement du cannabis. Chez le gouvernement de l’OPC, la répartition est plus hétérogène. Les cadres liés au modèle de commercialisation représentent 48,4 % du cadrage total (3.1 = 16 %, 3.2 = 32,4 %). Les cadres 1.1 — Panique morale (18 %) et 2.2 — Prévention/Gestion des risques (28,3 %) sont eux aussi plutôt importants, bien qu’ils contrastent avec le modèle de commercialisation qui semble être privilégié au sein du projet de loi no 36.

Chez les partis d’opposition, on note une similarité du cadrage au sein de chaque cas d’étude. Au Québec, les trois oppositions privilégient le cadre 2.2 (prévention/gestion des risques) pour plus du tiers du cadrage total (Parti libéral du Québec [PLQ] = 35,9 % ; Québec solidaire [QS] = 41,2 % ; Parti Québécois [PQ] = 37,5 %). Les cadres liés au modèle de commercialisation sont également largement évoqués (PLQ = 62,5 % ; QS = 46,1 % PQ = 47,1 %). Le recours à ces cadres est a priori énigmatique considérant, qu’en pratique, les trois partis d’opposition défendent davantage le modèle de santé publique et de réduction des méfaits. Cette similarité nous mène à croire que les partis d’opposition tendent à dépasser leurs affiliations idéologiques afin de contraster plus fortement avec la position du gouvernement. Alors que la CAQ mobilise les cadres 1.1 et 1.2 (prohibition 2.0), les oppositions marquent une distinction claire avec celle-ci en s’appuyant sur les cadres 3.1 et 3.2 (commercialisation). Cela est d’autant plus évident dans le cas du PLQ dans la mesure où il a précédemment formulé le projet de loi no 157 — la politique québécoise initiale en matière de cannabis — qui est ancré dans le modèle de santé publique et de réduction des méfaits et ouvertement critique du modèle de commercialisation.

Il en va de même en Ontario, à l’exception du Parti vert[6] : alors que les cadres 3.1 et 3.2 (commercialisation) sont centraux au discours du gouvernement de l’OPC, les oppositions du Nouveau Parti démocratique de l’Ontario (NPD) et du Parti libéral de l’Ontario (OLP) minimisent le recours à ces cadres en faveur d’autres. Le cadre 2.2 (prévention/gestion des risques) est le plus important en proportion (NPD = 36 % ; OLP = 57,4 %), mais l’on note également un recours fréquent (NPD = 33,3 % ; OLP = 25,5 %) aux cadres liés au modèle de prohibition 2.0. Encore une fois, cela entre en contradiction avec le projet de loi no 174 formulée par l’OPL, lequel correspond davantage au modèle de santé publique et de réduction des méfaits. Le modèle de prohibition 2.0 entre aussi a priori en conflit avec l’idéologie sociale-démocrate d’un parti comme le NPD.

Mémoires déposés en commissions parlementaires

Les mémoires déposés en commission parlementaire ont été classés par type d’intervenant dans chacun des cas d’étude. Nous en avons identifié 11 dans le cas québécois et 7 dans le cas ontarien. À la lumière de l’analyse comparative des résultats, nous postulons que leur cadrage s’explique à la fois par la catégorie sociale des intervenants et par l’espace de cadres concurrents dans chaque province. La catégorie sociale de l’intervenant est ici conçue comme un élément clé dans la constitution des représentations qu’il se fait de la réalité et de ses intérêts. À juste titre, la majorité des intervenants basent leur intervention sur leurs propres préoccupations, en se concentrant fréquemment sur une seule disposition législative pour laquelle ils ont un intérêt objectif clair. Plus encore, les intervenants ont tendance à envisager les solutions aux problèmes identifiés à partir de leurs propres intérêts.

Par exemple, les associations de propriétaires centrent leur intervention sur les problèmes pouvant être engendrés par la culture ou la consommation à domicile par des locataires. Au Québec, la Corporation des propriétaires immobiliers suggère de multiplier par 10 les amendes liées à l’interdiction de cultiver du cannabis à des fins personnelles. En Ontario, la Real Estate Association met les élus en garde contre l’usage des logements à des fins criminelles par le marché illégal et les dangers de la culture à domicile d’un locataire pour les autres occupants d’un immeuble. Dans les deux cas, ces intervenants mobilisent des cadres associés au modèle de régulation 1, particulièrement le cadre 1.1 (panique morale) (QC = 66,7 % ; ON = 64,7 %). À notre sens, l’utilisation de ce cadre témoigne davantage d’un intérêt que d’une réelle inquiétude vis-à-vis de la légalisation. La préoccupation véritable au coeur des mémoires de ces associations est la perte potentielle de revenus et/ou de valeur immobilière :

Chaque jour, je travaille avec des Ontariens qui ont passé des années à économiser pour acheter une maison où ils pourront élever leur famille. Ces personnes considèrent chaque détail de leur achat : le nombre de chambres, la taille de la cour, et l’état de l’électricité, de la plomberie et des fenêtres. Ils veulent savoir exactement ce qu’ils achètent avec leur argent durement gagné et ils méritent de le savoir

Ontario Real Estate Association, 2018-10-11, notre traduction

S’ajoutant à la catégorie sociale, les différences entre les cas permettent également d’expliquer les variations en montrant la nature stratégique du cadrage. Le cas des professions médicales est parlant à cet effet. Au Québec, le contexte des débats sur le projet de loi no 2 se révèle particulièrement propice à l’usage des cadres 1.1 et 1.2 (prohibition 2.0) ; ils constituent après tout 90,9 % du cadrage du gouvernement. À juste titre, les professions médicales cliniques au Québec mobilisent le cadre 1.2 (médical/santé) dans une proportion de 48,4 % et le cadre 1.1 (panique morale) dans une proportion de 27,5 %. L’usage de ces cadres, particulièrement le cadre 1.2, correspond tout à fait à leur représentation médicale de l’enjeu du cannabis, laquelle traduit leur catégorie sociale. Dans le cas ontarien, les cadres liés au modèle prohibition 2.0 — particulièrement le cadre 1.2 (médical/santé) — ont une acceptabilité plus faible qu’au Québec. Le cadre 1.2 ne représente en effet que 8,6 % de l’ensemble des cadres et 3,3 % chez le gouvernement en Ontario, contre 14,1 % et 43,6 % respectivement au Québec. Le cadrage des professions médicales en Ontario reflète cette différence, alors que leur proportion d’usage des cadres liés à la prohibition 2.0 est bien moindre (1.1 = 23,4 % ; 1.2 = 13,8 %).

Après avoir brièvement commenté les résultats du codage, les deux prochaines sections présentent quelques tendances importantes ressortant de l’analyse qualitative des énoncés. Précisément, nous postulons que les modèles de régulation font l’objet à la fois de concurrence et de complémentarité. Des citations tirées du corpus sont présentées pour illustrer le propos.

La concurrence des modèles de régulation

Le discours constitue un outil pour (re)définir le « sens » d’un enjeu (Jessop, 2004). L’efficacité de cet exercice dépend entre autres de la capacité des interlocuteurs à démontrer la pertinence de leurs cadres dans un espace où plusieurs cadres sont en concurrence (Niederdeppe et al., 2015). Il ressort de l’analyse que les parties prenantes tiennent compte stratégiquement du contexte compétitif dans lequel elles formulent des cadres. Dans cette section, nous mettons de l’avant deux stratégies mobilisées par les parties prenantes qui témoignent de cette logique de concurrence : la polarisation et les contre-cadrages.

Polarisation

Devant l’utilisation fréquente de certains cadres par les gouvernements, les oppositions législatives dans les deux cas d’étude optent pour une stratégie de polarisation des débats. Nous entendons par polarisation un processus par lequel les parties prenantes évoquent les cadres contraires à ceux des gouvernements afin de marquer plus distinctement leur opposition aux politiques avancées. Au Québec, devant le recours répété aux cadres 1.1 et 1.2 (prohibition 2.0) par la CAQ, l’opposition a tendance à mobiliser les cadres 3.1 et 3.2 (commercialisation). Par exemple, chez le PLQ, la notion de libre arbitre (3.1 — Laissez-faire/Libéralisme) est fréquemment avancée, surtout pour souligner que les jeunes de 18 à 21 ans sont des adultes et qu’il n’y a en théorie aucune raison de limiter leur capacité de faire des choix :

Je pense qu’on ne commencera pas à remettre en question le jugement des jeunes, Mme la Présidente. Mais je sais une chose, par exemple, c’est que, dans ce projet de loi là, il est vrai qu’il y a une perte de sens. Le projet de loi, il n’est pas conforme aux choix sociaux qui déterminent ce qu’une personne de 18 ans et majeure a le droit de faire.

Lise Thériault [PLQ], 2019-02-28, nos soulignements

Le cadre 3.1 (laissez-faire/libéralisme) est également appuyé par le recours à des arguments juridiques :

Par ailleurs, Mme la Présidente, il y a un enjeu bien important de discrimination, et là je vais parler comme juriste, très, très sensible aux questions de Charte de droits et libertés. La proposition de porter l’âge légal pour la consommation de 18 à 21 ans ne doit pas être basée sur l’arbitraire. Elle doit s’appuyer sur des études scientifiques concluantes, sans quoi elle ouvre la porte à des contestations judiciaires. C’est l’avertissement très sérieux que nous fait le Barreau du Québec

Kathleen Weil [PLQ], 2019-02-28

Il semble clair que le recours fréquent aux cadres liés au modèle de commercialisation (PLQ = 46,1 %, QS = 47,1 %, PQ = 62,5 %) est le résultat d’une tentative de polarisation. Cet argument est d’ailleurs plutôt surprenant de la part du PLQ, considérant qu’il a lui aussi limité des droits individuels en interdisant la culture à des fins personnelles dans sa politique initiale. La Cour supérieure du Québec a invalidé l’interdiction de culture à domicile en septembre 2019, dans une décision que le gouvernement de la CAQ a décidé de porter en appel. Il apparaît ainsi plutôt énigmatique que le PLQ s’appuie sur les droits individuels et la menace de contestation judiciaire pour critiquer le projet de loi no 2.

En Ontario, on assiste à une polarisation dans le sens contraire : le NPD évoque des cadres liés au modèle de prohibition 2.0 (surtout 1.1) pour critiquer la législation proposée par l’OPC. Pourtant, à la lumière de l’analyse des débats, le NPD a une position plus près du modèle de santé publique et de réduction des méfaits : il est en faveur de la gestion et de la vente par l’État, d’objectifs de santé publique, de lutter contre la stigmatisation des usagers, etc. En ce sens, il est fort plausible que les cadres 1.1 et 1.2 (prohibition 2.0) soient mobilisés pour contraster avec le cadre 3.1 (laissez-faire/libéralisme) de l’OPC :

J’ai ensuite demandé — j’ai d’abord demandé au Médecin hygiéniste en chef Chief Medical Officer of Health. […] Je lui ai demandé : « Cher Médecin hygiéniste en chef : Est-ce vrai que le vapotage aide les gens à cesser de fumer ? » Il a répondu que les preuves de l’utilisation des cigarettes électroniques ou du vapotage pour le sevrage sont encore limitées et qu’ils constatent que davantage de consommateurs [de cannabis] qui ont utilisé des cigarettes électroniques pour arrêter de fumer n’y parviennent pas. […] Ils ont la recette du succès. Mais attendez : le succès, ce seront des enfants accros à la nicotine et des enfants qui auront deux fois plus de risques de souffrir de maladies cardiaques, de maladies cardiovasculaires et de maladies respiratoires. Nous avons déjà vu ce film. Je ne suis pas intéressée à vivre ce film une fois de plus.

France Gélinas [NPD], 2018-10-17, notre traduction

Voici une autre question du même citoyen : « Qu’est-ce qui empêchera les enfants de ramasser les restes d’une cigarette de cannabis comme des mégots de tabac si l’on fume partout ? » C’est une question judicieuse. Nous n’avons pour l’instant pas la réponse.

Jennifer K. French [NPD], 2018-10-01, notre traduction

Dans le premier extrait, on utilise un avis d’expert médical (cadre 1.2 — médical/santé) sur la question des cigarettes électroniques. Or, cet avis d’expert sert une vision où les risques associés sont présentés comme inévitables et généralisés (cadre 1.1 — panique morale). Le second extrait réfère quant à lui un témoignage de citoyen dont la pertinence peut être remise en cause : l’idée que des mégots ramassés par des enfants puissent constituer un danger appréciable de la légalisation est plutôt saugrenue. Dans les deux cas, le discours oriente le débat sur les moyens de limiter l’accès au cannabis ou de réglementer strictement qui peut en consommer et dans quels lieux. Pourtant, le NPD utilise majoritairement des cadres liés au modèle de santé publique et de réduction des méfaits (2.2 = 50,4 %) et défend à plusieurs reprises la politique initiale proposée par l’OLP. Ces cadres permettent potentiellement d’offrir un contrepoids stratégique au cadrage gouvernemental qui mise souvent sur laissez-faire.

Contre-cadrage

Une autre stratégie identifiée est ce qu’il convient d’appeler le contre-cadrage, c’est-à-dire la reprise d’éléments d’un cadre concurrent afin de les neutraliser. En s’attaquant à des dimensions spécifiques de l’un ou l’autre des cadres, la validité de ce dernier peut paraître moindre. Par exemple, au Québec, la Confédération des syndicats nationaux (CSN) s’appuie sur l’argument de la CAQ centré sur la banalisation (des réglementations sévères sont nécessaires pour éviter la banalisation du cannabis) pour renvoyer au cadre 2.2 (prévention/gestion des risques) :

Le gouvernement du Québec doit éviter d’envoyer le message que l’alcool est plus banal que le cannabis. D’ailleurs, lors du Forum d’experts sur l’encadrement du cannabis, plusieurs intervenants ont relaté la nécessité pour le Québec de se doter d’une politique globale cohérente en matière de substances psychoactives. C’est cette recherche de cohérence qui a poussé l’Ontario, par exemple, à fixer l’âge légal à 19 ans pour acheter, en posséder et cultiver du cannabis récréatif. Cet âge est le même que l’âge minimal établi pour la vente de produits du tabac et d’alcool.

CSN, 2019-02-21

À la lumière de cet énoncé, la position de la CAQ sur le cannabis ne tient plus dans la mesure où elle implique la banalisation de l’alcool et l’incohérence des politiques en matière de drogues. Selon cette logique, tous les discours misant sur la diabolisation du cannabis reviennent à banaliser l’alcool, une substance dont les méfaits sont bien connus.

De l’autre côté du spectre, Éric Caire (CAQ) applique un contre-cadrage pour invalider le cadre 3.1 (laissez-faire/libéralisme) qui utilise le pragmatisme comme notion clé :

Puis surtout, surtout, est-ce que c’est mieux que la reddition [sic] qu’on nous proposait dans l’ancien gouvernement, en disant : Mais de toute façon ils vont fumer ? Wow ! C’est parce que, Mme la Présidente, si c’est ça, la philosophie du gouvernement, on n’interdira plus les choses parce que de toute façon ils vont le faire, on va arrêter d’interdire quoi que ce soit, parce que, que je sache, il n’y a pas une loi au Québec qui a empêché un criminel d’être un criminel, il n’y a pas un règlement au Québec qui a empêché quelqu’un qui avait envie de l’enfreindre de l’enfreindre.

Éric Caire [CAQ], 2019-04-11

Encore une fois, l’énoncé généralise l’argument de l’opposant afin d’en miner la validité dans le cas spécifique. Appliqué à tous les règlements et les lois, l’argument pragmatique voulant que des réglementations strictes soient vaines devient plutôt absurde. Les intervenants de la CAQ adoptent ce type de discours à plusieurs reprises, en reformulant la position pragmatique de certaines oppositions comme un « abandon » de la responsabilité gouvernementale d’assurer la sécurité des jeunes.

En Ontario, plusieurs intervenants défendent les bienfaits du passage à un modèle privé. Pour ce faire, l’un des contre-cadrages importants est d’anticiper certaines critiques souvent adressées au secteur privé. Cela permet en principe de neutraliser les arguments (notamment liés au cadre 2.2 — prévention/gestion des risques) voulant que l’État soit le mieux placé pour gérer le cannabis de manière sécuritaire :

Les opposants à la vente au détail privée supposent souvent que la vente [par un monopole d’État] est plus sûre, surtout en ce qui concerne l’identification des personnes qui achètent du cannabis. Bien que nous entendions cet argument assez souvent, lorsque nous évaluons les preuves, il n’y a pas grand-chose pour le soutenir. Cela s’explique par les structures d’incitation que nous créons pour les détaillants privés. Par exemple, si un détaillant privé vend un produit dont la vente est interdite en raison de l’âge, qu’il ne s’identifie pas et qu’il se fait prendre, il perd souvent complètement sa licence pour vendre ce produit. Lorsqu’un magasin géré par le gouvernement ne parvient pas à identifier un mineur qui achète un produit dont l’âge est interdit, ce magasin reste ouvert et la personne en question peut ou non perdre son emploi.

Consumer Choice Center, 2018-10-12, notre traduction

À l’inverse, chez le NPD, l’un des contre-cadrages fréquents est la réutilisation de la logique économique propre au cadre 3.2 (criminalité/revenus) pour défendre un modèle de gestion étatique liée au cadre 2.2 (prévention/gestion des risques). Cette rhétorique neutralise l’argument économique pour justifier la privatisation en soulignant qu’un modèle public est tout aussi économiquement bénéfique, voire meilleur :

L’une des choses que le député de Niagara Falls a mentionnée à laquelle je veux vraiment faire référence, c’est lorsqu’il a parlé du modèle de la LCBO — le fait qu’il s’agit d’une ressource publique qui rapporte de l’argent, et que nous utilisons ensuite cet argent pour bâtir notre province, et combien cela est important. Mais, également, ce qui est important dans ce modèle, c’est, il a dit « emplois », mais je préfère le terme « carrières ». Si nous examinons la façon dont nous allons distribuer le cannabis et ce que nous allons avoir ici, ne créons pas d’« emplois » pour les gens, car notre province ne connaît pas de crise de l’emploi. Nous savons que de nombreuses personnes ont deux ou trois emplois et n’arrivent toujours pas a joindre les deux bouts. La réelle crise est une crise des carrières. Les carrières sont le moteur de l’économie. [Une carrière, c’est l’argent supplémentaire dans les poches à la fin de la journée. C’est la retraite.

Jamie West [NPD], 2018-10-01, notre traduction

Complémentarité des modèles : intégration et couplements stratégiques

L’analyse suggère que les modèles de régulation ne sont pas mutuellement exclusifs au sein du discours des parties prenantes. En effet, seules 28 des 42 parties prenantes s’appuient sur l’un des modèles de régulation dans une proportion de 50 % ou plus. Ce nombre diminue rapidement pour des proportions plus élevées : 15 parties prenantes ont recours à l’un des modèles dans une proportion de 60 % ou plus, 8 parties prenantes dans une proportion de 70 % ou plus, et seulement 3 dans une proportion de 80 % ou plus. Par ailleurs, dans la grande majorité des cas et sous-cas (37/42), les parties prenantes ont recours au moins une fois à des cadres associés aux trois modèles. Ces résultats contribuent à affirmer l’existence d’une « complémentarité » des modèles de régulation, c’est-à-dire que les intervenants ont tendance à articuler leurs positions à l’aide de plusieurs modèles à la fois. Deux stratégies misant sur cette complémentarité sont abordées ici : l’intégration et les couplements stratégiques.

Intégration

La stratégie d’intégration (Porter et al., 2018) consiste à coopter des éléments d’un cadre d’un opposant politique au sein d’un autre, ou encore à défendre une position à travers le cadrage de l’opposant. Cette forme de judo intellectuel contribue à embrouiller les distinctions que l’on peut faire entre les modèles types de régulation. Au Québec, plusieurs intervenants soulèvent des éléments propres aux cadres 1.1 et 1.2 (prohibition 2.0) pour en défaire la substance au profit d’autres cadres. Par exemple, Jennifer Maccarone (PLQ) reprend des thèmes récurrents du cadrage 1.1 (panique morale) tel qu’employé par la CAQ (ex. : « nos enfants ») afin de développer un argumentaire basé à la fois sur le cadre 2.2 (un modèle public, bien réglementé et accessible, etc.) et 3.1 (libre arbitre, choix individuels, etc.) :

Pour mes enfants, s’ils décident de consommer, et j’espère qu’ils ne le feront pas, je ne pense pas qu’ils le feront, mais c’est un sentiment de sécurité pour moi de savoir qu’il y a un endroit sûr où ils peuvent aller. J’ai également été présidente d’un conseil scolaire. Je sais ce qui se passe autour de nos écoles. Elles sont entourées par « les crétins », comme mon collègue l’a dit. […] Et c’est formidable pour moi, en tant que mère, de savoir qu’à partir de 18 ans, lorsqu’ils ont le droit de vote, lorsqu’ils ont la capacité d’assumer des fonctions publiques, lorsqu’ils ont la capacité de boire légalement, qu’ils ont aussi la capacité de consommer un produit qui a été approuvé, qui a été cultivé dans des circonstances strictes, où nous savons que les niveaux de THC sont plus bas […] Mon fils vient d’avoir 18 ans. Tous ses amis ont 18 ans. Est-ce que c’est ce que nous faisons ici ? C’est ce que nous disons ? C’est ça : Tu es assez bon pour voter, tu es assez bon pour boire, mais tu n’es pas assez bon pour décider où tu vas acheter ton cannabis ? […] Les jeunes le font de toute façon.

Jennifer Maccarone [PLQ], 2019-10-24, notre traduction

Sol Zanetti (QS) réutilise quant à lui la préoccupation médicale de la CAQ (cadrage 1.2) pour la retourner contre elle dans le débat concernant la consommation dans les lieux publics. À l’aide d’arguments médicaux, il défend une conception centrée sur les populations vulnérables (2.1) et la gestion des risques (2.2). Cet argument permet de déconstruire l’association si centrale pour la CAQ entre les cadres 1.1 (panique morale) et 1.2 (médical/santé) :

[L]a disposition dans le projet de loi qui s’attarde à interdire la consommation de cannabis dans les lieux publics tels que les parcs est complètement aberrante. L’Institut de santé publique du Québec a démontré que de fumer à l’intérieur augmente la nocivité de la fumée secondaire. Mais le gouvernement, avec son projet de loi, obligera les gens à consommer à l’intérieur, là où le contact avec la fumée secondaire est plus nocif et dangereux, notamment pour les populations plus vulnérables telles que les enfants, les personnes enceintes, les personnes âgées. L’interdit de fumer et les impasses qui peuvent en ressortir pourraient mener des gens vers les produits comestibles ou les vaporisateurs, qui ne sont pas moins nocifs pour la santé.

Sol Zanetti [QS], 2019-02-28

En commission, certains intervenants comme l’Institut national de santé publique du Québec (INSPQ) intègrent le cadre 1.2 (médical/santé) tant dans l’argumentaire que dans leurs propositions :

Des concentrations élevées en THC sont associées à des risques accrus de problèmes de santé mentale, notamment la survenue de psychose ou le développement d’un trouble de l’usage. C’est pourquoi il a été suggéré que le gouvernement impose une limite à la concentration maximale de THC des produits vendus par la SQDC [pour les moins de 21 ans], ainsi qu’une concentration minimale de CBD pour atténuer des effets indésirables engendrés par le THC : par exemple un maximum de 10 % à 15 % de THC et un minimum de 1 % de CBD. L’Institut a également proposé que le comité de vigilance, à la lumière des connaissances scientifiques et des recommandations d’experts, évalue périodiquement la pertinence de ces limites et détermine le bien-fondé d’offrir de nouvelles formes de produits à la clientèle de la SQDC.

INSPQ, 2019-02-14, p. 6

Or, la proposition de fixer un taux de THC inférieur chez les moins de 21 ans s’avère un excellent exemple d’intégration : l’INSPQ est en faveur de l’âge légal à 18 ans[7], mais tente d’intégrer des éléments du cadrage gouvernemental à son cadre principal (2.2 — Prévention/Gestion des risques). Bien qu’infructueuse, nous interprétons cette stratégie comme une tentative de nuancer la position de la CAQ sur l’âge légal afin de trouver un terrain d’entente.

En Ontario, des intervenants intègrent des éléments du cadre 2.2 (prévention/gestion des risques) aux cadres 3.1 et 3.2 (commercialisation) afin de coopter les notions de prévention et de gestion des risques à une approche pourtant centrée sur la commercialisation. Chez le gouvernement, cette stratégie est fréquemment mobilisée. Dans cet énoncé, Doug Downey (OPC) utilise un cadre 2.2 en centrant le propos sur l’information et l’éducation. Cela lui permet d’intégrer des principes de prévention sans pour autant que davantage de ressources permettant de les mettre en pratique soient investies :

Nous avons tous des amis avec qui nous avons grandi et qui vous diront qu’ils sont des experts en la matière. La plupart d’entre eux ne le sont pas. Ils ont peut-être une grande expérience du sujet, mais ça ne signifie pas qu’ils sont des experts en la matière. Il est important que l’information et l’éducation soient diffusées, car il s’agit vraiment de protéger nos jeunes et de s’assurer que le produit est utilisé de façon responsable et de la manière prévue par le gouvernement fédéral.

Doug Downey [OPC], 2018-10-01, notre traduction

L’industrie utilise une rhétorique similaire en commission parlementaire pour convaincre les partis d’opposition que l’encadrement optimal du cannabis passe par le marché :

L’autre objectif [autre que de concurrencer le marché illégal] est d’empêcher les jeunes d’en consommer, et plus on retarde la consommation d’alcool et de cannabis — et de tabac, d’ailleurs — mieux c’est. Nous le savons du point de vue de la santé publique. Je pense que vous pouvez accomplir ces deux missions. Je sais que l’on peut faire valoir que les employés du gouvernement pourraient mieux surveiller […] les points de vente au détail, mais je ne crois pas qu’il y ait beaucoup d’arguments en ce sens. La dernière fois que nous sommes allés [dans l’État de Washington] avec mes filles, nous sommes allés visiter un point de vente de cannabis, car j’étais curieux de voir comment il était organisé. Je n’avais pas mon passeport sur moi, mais elles l’avaient. Elles ont 24 et 27 ans. Elles ont été autorisées à entrer. Moi non, car je n’avais pas de pièce d’identité. Donc, les magasins de l’État de Washington prennent le contrôle de l’âge très au sérieux.

Hexo Corp.[8], 2018-10-11, nos soulignements, notre traduction

Cet énoncé permet à l’industrie d’intégrer des préoccupations liées à la santé publique, dont le contrôle de l’âge légal, avec une place prééminente du privé dans la mise en oeuvre des réglementations. Cette intégration d’idées phares du modèle de santé publique et de réduction des méfaits permet en outre de réduire la tension avec les oppositions réticentes à la privatisation de la vente.

Couplements stratégiques

Enfin, les « couplements stratégiques » sont entendus ici comme des discours liant deux modèles de régulation afin de dissiper leurs tensions et de fédérer plusieurs préoccupations. Au Québec, alors que le gouvernement privilégie des cadres associés au modèle de prohibition 2.0, des cadres associés aux deux autres modèles sont mobilisés de manière complémentaire par les oppositions. La complémentarité des cadres 2.2 (prévention/gestion des risques) et 3.2 (criminalité/revenus) est la plus fréquente :

La prohibition mènera inévitablement les jeunes adultes vers un marché illicite qui, lui, n’a pas de souci d’éthique, ni de contrôle de qualité, ni de quantité de THC dans ses produits, et ça rend de facto la consommation de cannabis plus dangereuse. […] Je posais, en commission, la question aux représentants de la SQDC, je leur demandais : Selon vous, quand les jeunes vont aller se procurer du cannabis de contrebande, est-ce que les profits générés vont être investis en prévention ? Est-ce que le crime organisé va faire ça ? Bien, ils ont trouvé ma question drôle, parce que poser la question, c’est y répondre, c’est évident que non. Ensuite, est-ce qu’à la SQDC ils vont dire aux jeunes… est-ce qu’ils vont leur proposer des produits plus dangereux que celui qu’ils viennent chercher, comme c’est susceptible d’arriver dans le marché noir ? Bien, évidemment, non, alors qu’à la SQDC ils ont cette consigne de diriger, lorsqu’on leur demande conseil, les consommateurs, les clients vers des produits toujours à plus faible dose de THC.

Sol Zanetti [QS], 2019-02-28

Cette complémentarité peut être interprétée comme une tentative des oppositions de débattre autour d’une définition du « juste milieu » en matière de politiques publiques. Dans un contexte où la CAQ allie les préoccupations de santé publique avec le modèle de prohibition 2.0, elle « durcit » par le même fait la définition d’une politique jugée responsable en matière de cannabis. En réaction à la conception stricte défendue par la CAQ, l’opposition parlementaire associe quant à elle les cadres du modèle de santé publique et de réduction des méfaits avec les cadres du modèle de commercialisation pour proposer une autre définition qui tienne aussi compte de considérations plus pragmatiques. Le clivage autour de la définition du « juste milieu » constitue une part importante des débats sur le projet de loi no 2.

En Ontario, la complémentarité des modèles de régulation est déjà bien présente chez le gouvernement, qui tend à mobiliser des cadres liés au modèle de santé publique et de réduction des méfaits pour appuyer une conception qui n’en demeure pas moins ancrée dans le modèle de commercialisation. Cela est également vrai chez le NPD, qui tend à mobiliser certains cadres associés au modèle de prohibition 2.0 afin d’appuyer sa conception ancrée dans le modèle santé publique et réduction des méfaits. La complémentarité des modèles est la plus évidente en commission parlementaire. Révélant la nature stratégique du cadrage, plusieurs intervenants de l’industrie tendent à combiner des cadres du modèle de santé publique et de réduction des méfaits avec des cadres du modèle de commercialisation. Chez Aurora, la complémentarité des cadres permet d’évoquer le caractère nuancé du projet de loi no 36 et d’affirmer qu’il permet d’équilibrer les impératifs économiques (3.2 — Criminalité/Revenus) et de santé publique (2.2 — Prévention/Gestion des risques) :

Le projet de loi 36 est une mesure législative fort équilibrée qui accorde la priorité à la santé et à la sécurité publiques de tous les Ontariens, en particulier les jeunes de la province. Nous convenons que la sécurité publique est primordiale, ce qui exige que tous les participants au marché légal du cannabis soient soumis à des exigences strictes en matière de licences et à une surveillance réglementaire continue. Il est impératif que le marché de détail du cannabis de l’Ontario comprenne des détaillants qui sont prêts à faire les investissements nécessaires pour garantir des environnements de vente au détail sûrs, sécurisés et éducatifs dans toute la province.

Aurora[9], 2018-10-12

Fire and Flower[10] mise pour sa part sur la notion de citoyenneté corporative comme garantie de responsabilité (3.1 — Laissez-faire/Libéralisme) de la part de l’industrie. Cela permet de réaffirmer la primauté présumée des objectifs de santé publique au sein du projet de loi no 36 (2.2 — Prévention/Gestion des risques), notamment en ce qui a trait à la prévention :

Nous souhaitons aborder notre engagement envers l’éducation du public en ce qui concerne le cannabis récréatif. […] En tant que détaillants et propriétaires d’entreprise responsables, une responsabilité sociale forte est essentielle à notre modèle d’affaires. Nous sommes impatients d’établir des relations solides avec les communautés dans lesquelles nous nous établissons, des relations qui seront adaptées à chacune d’elles. La conception de nos magasins encouragera les espaces ouverts et accueillants où nos clients pourront trouver une expérience de vente au détail personnalisée. Nous travaillerons avec diligence pour que chaque personne qui franchit nos portes soit traitée avec respect et vive une expérience de vente de cannabis sur mesure. Une attention particulière sera portée aux espaces privés pour les conversations individuelles avec les membres hautement qualifiés de notre équipe Fire and Flower.

Fire and Flower, 2018-10-12

Conclusion

Cet article permet de bâtir des ponts entre (a) les études cherchant à analyser le contenu des politiques de légalisation et (b) les études cherchant à analyser les dynamiques sociales et de pouvoir qui orientent la formulation de ces politiques. La principale limite des approches discursives réside souvent dans leur incapacité à incorporer l’analyse de la réalité objective (ex. : réglementations, rapports de force, etc.) au profit d’un propos axé sur la dimension subjective de la réalité (ex. : idées, visions du monde, etc.). En ayant recours à une grille d’analyse de cadrage inspirée de modèles types de la régulation, cet écueil fréquent de l’analyse discursive s’en trouve atténué.

Néanmoins, l’analyse présentée ici comporte plusieurs limites. Il convient d’en noter deux centrales. En premier lieu, bien que le corpus intègre l’ensemble des débats parlementaires sur la reformulation de la politique en matière de cannabis dans les deux cas, il est loin d’être exhaustif. Il conviendrait notamment de s’intéresser aux discours médiatiques, permettant ainsi de relever des préoccupations distinctes de celles des élus et d’explorer les interactions entre institutions comme moteur de la construction des discours. À juste titre, des travaux récents sur les politiques en matière de cannabis ont montré l’intérêt des corpus médiatiques (Abalo, 2019 ; Schwartz et Tatalovich, 2018).

En second lieu, la grille d’analyse utilisée ne permet pas d’englober l’ensemble des cadrages possibles de la légalisation du cannabis (ex. : sécurité publique, fédéralisme, interactions entre cannabis et autres drogues, etc.), ce qui fait en sorte que les résultats doivent être interprétés avec prudence. Il existe une forme de contrepartie entre la parcimonie et l’exhaustivité du codage en analyse du discours. Les grilles parcimonieuses (ne comportant parfois que deux catégories) permettent d’analyser des corpus larges, parfois à l’aide d’outils automatisés (Benoit et al., 2014 ; Nowlin, 2016). Ces méthodes ne permettent cependant pas d’alimenter la grille de manière inductive. Les grilles exhaustives (ou à ambition exhaustive) permettent quant à elles d’identifier avec une grande précision les nuances du corpus et d’explorer une diversité de dimensions discursives (Miller, 2020 ; Turbide, 2017). Toutefois, ces analyses généralement exploratoires ne permettent souvent que de traiter un corpus restreint. La méthode adoptée ici se positionne entre ces deux pôles, en permettant à la fois d’analyser un corpus relativement large et de nourrir la grille d’analyse tout au long du codage. Il est cependant évident que plusieurs nuances échappent à l’analyse et que plusieurs nouveaux cadrages pourraient être ajoutés à la grille de codage pour la parfaire[11]. Par ailleurs, puisque le codage est manuel, il laisse place aux biais d’interprétation du chercheur.

Enfin, à la lumière de la présente étude, plusieurs questions demeurent. Les objectifs énoncés de la légalisation sont-ils réellement mis en pratique ? La reformulation des réglementations initiales s’accompagne-t-elle de changements dans la mise en oeuvre ? Quels discours sur la légalisation sont traduits en politiques et pourquoi ? Ces questions situées à l’intersection des dimensions réglementaire et discursive de la légalisation méritent l’attention des chercheurs dans le contexte post-légalisation. Si plusieurs disciplines se sont jusqu’ici intéressées à la légalisation, le caractère multidimensionnel de ces questions réitère en définitive la nécessité d’approches interdisciplinaires pour mieux comprendre cet enjeu complexe.