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Introduction

Les résultats mitigés des politiques de développement dans les pays du Sud ont alimenté un foisonnement de littérature cherchant à comprendre et à expliquer les mésaventures dudit « développement ». Au palmarès de ce diagnostic figurent la trop grande centralisation des décisions, la corruption ou mauvaise gestion, la marginalisation des groupes sociaux concernés par ces politiques, et le peu d’intérêt accordé aux institutions locales de représentation et de pouvoir. Des remèdes préconisés, on retient pêle-mêle le désengagement de l’État, la promotion de la « société civile », la priorité à la régulation par le marché et la décentralisation des pouvoirs, tout cela en accord avec le nouveau dogme des institutions de Bretton-Woods : la « bonne gouvernance » (Banque mondiale 1997).

Acceptant comme postulat qu’une participation accrue dans la prise de décisions est un bien en soi, et qu’elle améliore l’efficacité, l’équité, la gestion des secteurs et ressources concernés, la décentralisation et la délégation de pouvoirs deviennent des idées séduisantes notamment pour les politiques liées à l’environnement et à la gestion des ressources (Banque mondiale 1998).

Si l’Indonésie n’a succombé aux sirènes de la décentralisation que depuis 1999, l’idée d’une dévolution de l’autorité au niveau régional n’est cependant pas une nouveauté. Dès 1974, la loi sur la gouvernance régionale (loi no 5) voulait donner une plus grande autonomie aux provinces. En réalité, elle renforça le contrôle du gouvernement central sur les villages, instaurant un vaste empire administratif centralisé. En 1995, suivant en cela un mouvement plus général, le président Suharto décida la mise en place de projets pilotes introduisant l’autonomie régionale dans 26 districts. Il s’agit là du premier effort réel du gouvernement pour l’application des lois de 1974.

Après l’écroulement de l’économie nationale en 1997 et le départ forcé du président Suharto l’année suivante, l’otonomi daerah (autonomie régionale) ressurgit comme un moyen potentiel pour calmer les tensions séparatistes et les rancoeurs accumulées contre le centre depuis plus de cinquante ans. C’est aussi et surtout une condition à l’obtention d’aides internationales en pleine crise monétaire et pour s’offrir une légitimité politique sur le plan intérieur. Suivant en cela les recommandations d’experts et de bailleurs internationaux, le Président Habibie propose une série de lois soumises au parlement en avril 1999.

Depuis lors, l’otonomi daerah est devenu un terme imprécis, employé dans la presse indonésienne pour décrire le transfert de l’autorité et des fonctions du gouvernement central aux gouvernements régionaux. La confusion est fréquente entre dévolution de l’autorité (le gouvernement par les régions) et la délégation de l’autorité (le gouvernement dans les régions). De plus, le débat public étant longtemps resté étouffé, la notion d’autonomie régionale est indissociable des questions relatives aux réformes politiques, à la démocratisation et surtout à la crise économique.

La loi d’autonomie régionale (loi n° 22, 1999) transfère la responsabilité et l’autorité de décision relative à la gestion des ressources naturelles du gouvernement central aux gouvernements des provinces, districts et municipalités. La structure hiérarchique et pyramidale de gouvernement est remplacée par une structure d’organisation parallèle entre les gouvernements de districts et de provinces et le gouvernement central. La nouvelle législation stipule que l’autorité des structures autonomes que sont les provinces, districts et municipalités, couvre « tous les domaines de gouvernement »  à l’exception de la politique internationale, de la défense et de la sécurité, du judiciaire, du monétaire, de la fiscalité et de la religion. Dorénavant, les chefs des assemblées provinciales et régionales sont élus par les assemblées locales et responsables devant elles. Le chef de l’exécutif du district (bupati), n’est plus le représentant de l’État et le rôle des assemblées et instances de ce niveau de gouvernement s’accroît considérablement, notamment avec la responsabilité de construire leur propre budget et fiscalité selon leurs nécessités locales et électorales.

Pour contrer les velléités séparatistes récurrentes depuis l’Indépendance, le pouvoir central a choisi délibérément d’investir les districts et non les provinces de l’essentiel de l’autorité administrative et financière. La loi intergouvernementale de fiscalité (loi n° 25, 1999) qui détermine les revenus et allocations des ressources locales renforce ce choix. Ainsi, sur les 80 % des revenus de la pêche, de la forêt et des mines perçus par le gouvernement provincial, 32 % sont alloués aux districts et aux municipalités concernés par l’activité d’extraction, 32 % aux autres districts de la province et 16 % au gouvernement provincial.

La crise économique et l’« ère des réformes » ont bouleversé les structures et politiques de l’État indonésien. Pour ses observateurs, la décentralisation promeut et assure aux régions riches en ressources naturelles une gestion autonome et un retour de ses bénéfices[1]. C’est en matière de gestion des ressources forestières que les bouleversements seront les plus flagrants. En effet, la rupture est totale avec le système d’exploitation mis en place par le président Suharto, deux ans à peine après son accession au pouvoir en 1965. Ce système confiait l’exclusivité de l’exploitation forestière aux grandes concessions privées HPH (Hak Pengusahaan Hutan, droit d’exploiter la forêt) et ultérieurement, par voie de décret, « gelait » les droits des communautés locales au nom de l’« intérêt général »[2]. Les choix stratégiques de l’État indonésien en matière forestière peuvent se résumer en trois grandes idées : séparation de la forêt et de l’agriculture ; ségrégation des domaines forestiers et des espaces de production, de protection et de conversion ; et délégation de la gestion forestière à des concessionnaires (Michon et al. 2000). L’exploitation forestière a été particulièrement intense à Kalimantan, la partie indonésienne de l’île de Bornéo. Dans la province de Kalimantan-Est, dès 1979, la surface totale concédée aux concessionnaires dépasse la superficie des forêts officiellement exploitables, estimée à 10 millions d’hectares. C’est sur cette province en pleine recomposition territoriale et économique que se concentre la présente étude.

À l’heure des réformes, alors que la législation initie le pays à la décentralisation, ce sont des lois vagues, imprécises et principalement basées sur le rejet du système précédent qui sont mises en oeuvre. L’incertitude quant aux objectifs et à la permanence de la décentralisation, son contenu, sa mise en oeuvre et le partage des rôles et responsabilités ne fait pas l’objet d’un consensus au sein du ministère des Forêts. Il en va de même entre les représentants du gouvernement central et des instances régionales. Non seulement les interprétations des deux lois fondatrices de l’autonomie régionale divergent, mais en plus certains articles se contredisent. Ainsi, l’article 7 de la Loi 22 (1999) inclut l’utilisation des ressources naturelles et la conservation dans les prérogatives du centre, alors que l’article 10 confie aux régions l’autorité de gérer les ressources naturelles sous leur juridiction et la responsabilité du maintien de l’environnement (Resosudarmo 2003).

Dans la province de Kalimantan-Est, certains acteurs locaux, avantagés par le contexte politique, ont développé des pratiques autonomes basées sur leur propre interprétation des textes. Les représentants des gouvernements locaux, les élites villageoises et les entrepreneurs locaux se précipitent pour saisir ces opportunités inédites, exacerbant ainsi les conflits entre groupes ethniques, entre villages et entre groupes sociaux. L’ouverture aurait-elle connu une réussite excessive? Les opportunités auraient-elles été mal utilisées?

Cette étude a pour objectif d’analyser l’impact réel de l’autonomie régionale sur la gestion des ressources forestières dans deux districts de Kalimantan-Est. Nous montrerons que, dans ce cas précis, la décentralisation et la gestion locale des ressources ne sont pas la panacée des politiques de développement rural et forestier. La description de la réorganisation du secteur forestier en Indonésie est suivie par une analyse des nouvelles pratiques autonomisées des districts, véritables tenants du pouvoir délégué par l’État. À partir de données de terrain[3], l’analyse des répercussions économiques, sociales et écologiques de ces nouvelles dynamiques sur les populations forestières en Indonésie se démarque d’une analyse prédictive ou idéalisée des politiques de décentralisation.

Le big bang du secteur forestier

En 1998, après 32 ans de dictature au profit exclusif du pouvoir central, le vent de reformasi qui souffle sur l’archipel pousse le ministre des Forêts et des Plantations, M. Muslimin Nasution, à faire un premier pas vers une répartition plus juste et équitable des ressources forestières. Modifiant la situation antérieure de dépossession des communautés, un décret gouvernemental autorise ainsi les communautés villageoises résidant dans la forêt ou à proximité à s’impliquer dans l’exploitation forestière en créant des coopératives, des groupements de paysans ou des associations (Peraturan Pemerintah 1998). Dans son esprit, le décret voulait surtout légaliser l’accès des populations locales à l’exploitation des produits forestiers non ligneux.

Il apparut rapidement que les communautés locales ne se contenteraient pas des miettes de l’exploitation forestière, mais qu’elles exigeaient la reconnaissance de leurs droits traditionnels sur ce qu’elles estimaient être leurs forêts et, par suite, le droit à exploiter l’ensemble des ressources forestières, bois y compris. Cette exigence fut encore renforcée par l’édiction de décrets complémentaires transférant la gestion des forêts depuis le gouvernement central vers les provinces et les districts[4].

L’élément clé de ce premier pas vers la dévolution de la gestion des ressources naturelles fut de confier aux districts l’autorité de délivrer des permis de coupe pour de petites concessions forestières (100 hectares par permis). Ces concessions attribuées par les bupati furent rapidement connues sous le sigle de HPHH (Hak Pemungutan Hasil Hutan, ou droit d’exploitation des ressources forestières) ou d’IPK (Izin Pemanfaatan Kayu, droit d’utiliser le bois), rebaptisé IPPK (Izin Pemungutan dan Pemanfaatan Kayu, droit d’extraire et d’utiliser le bois). Les premières étaient conçues pour permettre l’extraction de produits forestiers non ligneux, alors que les secondes devaient fournir la base légale pour l’exploitation temporaire de petits blocs de forêts communautaires.

La brèche ainsi créée fut rapidement mise à profit. Avant même l’entrée en vigueur des lois d’autonomie régionale, de nombreux districts des régions forestières d’Indonésie décidèrent de s’assurer un revenu régulier en émettant des droits à exploiter leurs ressources forestières. Les décrets d’application du ministère des Forêts précisaient bien que les concessions HPHH ou IPPK ne pouvaient concerner que des forêts de conversion et de production, à l’exclusion des grandes concessions (HPH) déjà attribuées auparavant. Dans les faits, outrepassant les décrets d’application, les bupati attribuèrent des concessions sans tenir compte des engagements antérieurs du gouvernement central avec les grandes concessions[5]. Au niveau national, les HPH se plaignirent auprès du ministère des Forêts, mais au niveau local elles préférèrent composer avec les bupati, nouveaux hommes forts des îles extérieures. Dès la fin de 1999, la Direction générale pour l’exploitation forestière demanda par lettre aux gouverneurs de provinces d’empêcher les bupati d’attribuer des IPPK. Cette lettre n’ayant eu aucun effet, le ministère des Forêts décida par décret de surseoir à l’application de la décision ministérielle accordant aux bupati le droit d’attribuer des IPPK. Cette nouvelle disposition resta également lettre morte. Les bupati, avec l’accord total de leur assemblée de district, continuèrent à attribuer les concessions d’exploitation en grand nombre[6]. Le gouvernement central fut débordé par le degré d’autonomie atteint localement par les législateurs, eux-mêmes surpris et surtout désorganisés face à l’ampleur du mouvement.

Cette désorganisation se retrouve dans la définition de la durée et de la finalité des permis de coupe. À Bulungan, le règlement relatif aux IPPK (Surat Keputusan 19/1999 Bupati Bulungan) stipule que les permis sont valides six mois après la date d’émission et ce pour une durée de trois à six mois. Dans les faits, les concessionnaires considèrent que ces permis sont valables pour des périodes allant de six à douze mois. Concernant la durée des concessions, la réponse des élites villageoises ou des managers locaux est sans équivoque : « Jusqu’à ce que les objectifs soient atteints » ou encore « Jusqu’à ce qu’il n’y ait plus de bois » (Buyse 2001).

Moins taxées que les HPH, les IPPK sont largement favorisées en matière de coût de production et donc de rentabilité. Certaines HPH en ont profité pour se réorganiser en sous-traitant l’exploitation de leur concession à des IPPK (Obidzinski et al. 2001). En moins de deux ans, les objectifs de production sont décuplés[7] et les IPPK prennent largement le pas sur les HPH[8]. Soucieux d’assurer leur autonomie financière, les districts encouragent le mouvement. Dans le district de Malinau, deux nouvelles taxes sont créées. Selon les estimations, ces deux taxes devaient permettre de récolter 53 milliards de roupies : une somme neuf fois supérieure aux objectifs fixés pour le budget global. À la fin de l’année, malgré une révision à la hausse, les fonds collectés dépassaient de trois fois les prévisions. La seconde taxe fut encore plus rémunératrice, le gouvernement local en attendait 2 milliards de roupies, il en recevra 265 fois plus (Buyse 2002).

Les communautés villageoises ont rapidement pris la mesure du changement. Pour elles, la forêt passait brutalement du statut de « source de subsistance » à celui de « source de revenu ». Villageois et notables ont su tirer parti du changement pour réclamer leur part du gâteau. Rapidement aguerris à des méthodes de lutte encore inconnues la veille – pétitions, manifestations, blocus de routes, séquestration de matériel ou de personnes – les villageois et leurs représentants sont devenus des acteurs à part entière de l’exploitation des ressources naturelles locales.

Pratiques de l’exploitation forestière décentralisée à Kalimantan

En principe, une concession IPPK ne peut être attribuée qu’à un individu, une coopérative ou un groupement de paysans, ou encore une personne morale pouvant justifier de la propriété de forêts privées ou communales. Les seules forêts exploitables dépendant du domaine national, le recours à la revendication d’une forêt coutumière (hutan adat) par une communauté permet de contourner la réglementation. Ce recours quasi obligatoire oblige les investisseurs à s’assurer le concours des communautés. Par ailleurs, cette implication – ainsi que celle de tous les services du district – garantit la sécurité d’une opération pour le moins douteuse sur le plan légal. En contrepartie, la compagnie s’engage à payer des droits d’exploitation (ou redevance) aux communautés, à privilégier l’emploi de main d’oeuvre locale, et éventuellement à construire des routes d’accès, des équipements d’utilité publique, des maisons, etc. Surtout, la compagnie s’engage à faciliter la conversion des terres forestières en plantations villageoises.

La création d’une IPPK est habituellement l’initiative d’un membre extérieur, mais lié à la communauté, un intermédiaire entre les élus du district, les notables du village et un investisseur. L’initiateur doit pouvoir se prévaloir de la confiance des élites du village. Celle-ci lui est acquise s’il est lui-même un notable local ou, plus fréquemment, s’il peut se prévaloir de liens matrimoniaux avec un membre de la communauté. L’origine exogène de l’initiateur lui procure un statut de neutralité qui facilite souvent les négociations entre notables rivaux d’un même village. L’initiateur doit également pouvoir compter sur le soutien des élus du district[9], soutien indispensable à l’obtention des permis auprès des divers services disponibles au district. Ainsi, la plupart des initiateurs occupent ou ont occupé des fonctions importantes au sein de l’assemblée du district ou directement auprès du bupati. Enfin, l’initiateur doit disposer d’un accès auprès d’un investisseur, un cukong –généralement un entrepreneur indonésien ou malaisien d’origine chinoise[10] – engagé dans le secteur forestier.

L’investisseur crée ou fait appel à une entreprise tampon (coopérative, groupement de paysans ou société anonyme[11]) qui sera chargée de mener les négociations, d’effectuer les paiements formels et informels, et de réaliser les opérations d’exploitation et de transport du bois. À l’issue des travaux, la société en question est le plus souvent dissoute, ce qui permet de ne plus assurer les derniers paiements et d’éviter de tenir certaines promesses faites aux communautés. Fréquemment, l’exploitation forestière est confiée à un sous-traitant, ce qui évite à l’investisseur de se faire saisir son matériel lourd en cas de conflit avec les villageois.

Une fois un accord conclu avec les notables du village sur le montant des avances et des redevances, l’initiateur organise une musyawarah (réunion générale) à laquelle sont conviés tous les chefs de famille du village. Le projet est présenté à l’assemblée, discuté et éventuellement renégocié. D’une manière générale, seuls le montant des redevances et les modalités de partage sont discutés dans ces assemblées. Malgré l’insistance de certains villageois, il est rare que la redevance soit révisable à la hausse. Les notables du village font toujours front avec l’initiateur et le représentant du cukong, toute modification du montant des redevances dépréciant les dessous-de-table versés aux notables villageois. De nombreuses manipulations de l’auditoire par les chefs de village pour éviter d’aborder les sujets litigieux ont été signalées. L’objectif de la musyawarah est de parvenir à un consensus (mufakat), une validation publique de l’accord déjà passé entre les notables du village et le représentant du cukong.

Une fois l’accord obtenu[12], la voie est ouverte au long travail administratif aboutissant à l’émission du permis d’IPPK. Chaque district a édicté ses propres règles d’attribution d’IPPK. À Berau par exemple, le demandeur doit soumettre une demande écrite sur papier timbré avec, en annexe, des lettres de recommandation du chef de village et du chef de sous-district, une carte de situation au 1 : 2 500 certifiée conforme par le chef de sous-district, un certificat de propriété foncière validé par le BPN (équivalent du cadastre) et une photocopie de la carte d’identité du demandeur. Avant l’émission du permis, une équipe technique des services forestiers est censée effectuer tout un ensemble de vérifications sur le terrain, les services économiques du district se chargeant de vérifier l’identité et les capacités techniques et financières du demandeur.

La transparence n’étant pas de mise, les formalités administratives sont bien entendu largement facilitées par la distribution de généreuses prébendes à tous les services peu ou prou concernés par l’opération. Le tableau 1 récapitule l’ensemble des frais informels liés à l’obtention d’une concession IPPK tels que les rapporte l’un de nos informateurs dans le district de Berau.

La procédure n’étant pas rigoureusement fixée, l’investisseur peut à l’occasion échapper au paiement de certains frais, comme le tableau 1 l’indique. Mais d’une manière générale, l’attribution d’un permis IPPK est une opération juteuse pour les fonctionnaires du district. Sur le papier, tous les garde-fous légaux sont en place. Ainsi en est-il de l’avis technique émis par les Services forestiers et de celui du BPN qui doit confirmer que la forêt concernée est bien située sur un terrain en propriété privée. Dans la réalité, la seule vérification effectuée touche au contenu des enveloppes distribuées, en moyenne deux millions de roupies par fonctionnaire présent aux différentes réunions. Le responsable des Services forestiers touche en plus un bonus de 2000 Rp. par mètre cube de bois produit. À tous les échelons, la multiplication des intermédiaires gonfle considérablement la ligne « frais divers ». Les services de sécurité (police et armée) ne sont pas oubliés puisqu’ils touchent une rémunération forfaitaire mensuelle de 1 à 1,5 million de roupies pendant la durée des opérations. L’initiateur se charge habituellement d’effectuer les formalités pour le compte de l’investisseur. L’opération n’est pas sans risque ; plusieurs cas de détournements de fonds nous ont été signalés. Les opérations sont d’autant plus sûres que l’on traite avec des membres de sa propre famille ou de son clan[13].

Tableau 1

Frais informels pour l’obtention d’une concession IPPK

Frais informels pour l’obtention d’une concession IPPK

[14]

Source : Enquêtes de terrain dans le district de Berau (Sitorus 2004)

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Théoriquement, les communautés ont tout à gagner avec le nouveau système de concessions villageoises, ce qui explique l’attraction qu’exercent les IPPK et la facilité avec laquelle les compagnies obtiennent le plus souvent les permis d’exploitation. Les réglementations en vigueur dans les districts précisent que l’exploitation forestière par les IPPK est conçue de manière à accroître le bien-être de la population, à créer des opportunités d’emploi, à favoriser la création d’entreprises, à réduire la pauvreté, à influer positivement sur l’économie locale et à préserver l’environnement.

Conséquences sur les populations forestières 

En raison d’un montant de redevances jugé dérisoire, du faible engagement direct des communautés dans l’exploitation forestière, du rôle d’alibi qu’on leur fait jouer et d’une importante captation des revenus par les élites, de nombreux auteurs estiment que les IPPK n’ont qu’une répercussion économique limitée sur les communautés forestières (Barr et al. 2001 ; Casson 2001 ; McCarthy 2001b ; Resosudarmo 2003 ; Andersen et Kamelarczyk 2004). Il n’en va malheureusement pas de même pour les conséquences sociales et écologiques.

Tableau 2

Modalités des accords IPPK et répartition des redevances

Modalités des accords IPPK et répartition des redevances

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Effet économique

Il va sans dire qu’investisseurs, fonctionnaires et notables villageois[15] se taillent la part du lion dans les transactions. Malgré cela, nos enquêtes tendent à démontrer que l’impact économique des IPPK sur les populations forestières est considérable. Chaque transaction est unique, comme en témoigne le tableau 2. Le montant des redevances, le mode de répartition, les indemnisations complémentaires, le cubage total, etc. varient considérablement d’une IPPK à l’autre. Parfois les communautés négocient des dons en nature (nourriture, produits de base tels que des outils agricoles, des tôles pour le toit des maisons, des vêtements) et des biens collectifs (voiture pour le village, aide à la construction d’une église ou d’une maison communautaire). Ce type de prestation, réalisée préalablement à la signature du contrat pour s’attirer les bonnes grâces des villageois, est ensuite unilatéralement déduit des redevances par l’investisseur, ce qui constitue une source fréquente de conflits.

Le montant moyen touché par un ménage à l’issue d’un projet d’IPPK tel qu’il ressort des études de cas menées dans quatre IPPK du district de Berau s’élève à 11,8 millions Rp., soit légèrement plus que le revenu annuel moyen d’un ménage (environ 10 millions Rp.) avant l’arrivée des IPPK. L’allocation IPPK varie énormément d’une famille à l’autre, d’un projet à l’autre, le minimum s’établissant à 2 millions Rp., le maximum à 58 millions Rp. et le mode à 10,5 millions. D’une manière générale, les ménages ayant le moins profité des redevances étant également ceux qui ont habituellement les revenus les plus faibles (petites familles, personnes âgées vivant seules), les redevances des IPPK ont en moyenne doublé le revenu annuel des ménages.

Ce doublement des revenus s’est habituellement traduit par une frénésie de consommation. La répartition des paiements a déterminé l’allocation des dépenses. Les petits versements ont surtout servi à couvrir des besoins de consommation courante. Ainsi, 96 % des ménages ont consacré 42 % du total des redevances versées à l’achat de biens de consommation courante. Les versements plus importants ont servi en priorité à l’achat de matériaux de construction et à l’amélioration de l’habitat, à l’achat de moteurs de bateaux, de tronçonneuses, de générateurs de courant, de pompes à eau, de télévisions, paraboles et lecteurs de disques vidéo. L’épargne, les dépenses de santé et d’éducation paraissent très secondaires comparées aux dépenses consacrées aux loisirs[16]. Certains villages, toutefois, ont choisi de consacrer une partie des redevances à des projets d’intérêt collectif, comme recruter deux instituteurs sous contrat privé, ou encore acheter une maison dans la capitale de district pour servir de mess aux élèves originaires du village. À l’exception des moteurs de bateaux[17] qui permettent l’extension des zones de culture et l’amélioration de l’accès au marché, les dépenses d’investissement sont rares. Le tableau 3 et le graphique 1 récapitulent la répartition des dépenses, le pourcentage de familles concernées dans chaque catégorie et les montants pour chaque type de dépense.

Graphique 1

Utilisation des redevances par les ménages

Utilisation des redevances par les ménages

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Tableau 3

Utilisation des redevances par les ménages

Utilisation des redevances par les ménages
Source : Enquêtes de terrain dans le district de Berau (Sitorus 2004)

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Les retombées économiques indirectes de l’implantation des concessions villageoises ont été généralement plus faibles que prévu. Malgré leurs promesses, les investisseurs ont préféré faire appel à de la main d’oeuvre extérieure aux villages. Les seules offres d’emploi concernaient une main d’oeuvre journalière peu qualifiée, rémunérée à la tâche et à des taux bien inférieurs à ceux que pratiquaient les HPH (Buyse 2002). Les IPPK étant situées loin des villages, l’activité n’a eu aucun impact sur les bénéfices commerciaux des détaillants locaux.

Les répercussions des IPPK sur l’activité agricole n’ont guère été plus déterminantes. Aucune des forêts exploitées n’a été convertie en plantation, les investisseurs préférant dédommager les communautés[18] plutôt que de respecter les termes du contrat. Les surfaces cultivées en riz pluvial sont restées stables. Toutefois l’acquisition de moteurs de bateaux s’est traduite par un déplacement des essarts vers des zones plus éloignées mais plus fertiles en bordure des cours d’eau. Enfin, la présence des IPPK a eu un effet non négligeable sur l’accroissement de l’exploitation illégale de bois par certains membres des communautés qui ont pu mettre à profit la présence d’engins de transport lourds.

D’une manière générale, les familles jugent très positivement l’effet économique des IPPK : 84 % des familles estiment que les IPPK ont amélioré leur situation économique[19]. Les réponses négatives sont habituellement le fait de familles non autochtones s’estimant lésées dans la répartition des redevances.

Effet social

Sur le plan social, les IPPK ont eu des conséquences plus négatives que positives. À l’actif des IPPK, il convient cependant de signaler que même les groupes sociaux défavorisés – personnes âgées, malades et infirmes, femmes veuves ou divorcées –, habituellement laissés pour compte, ont pu bénéficier de la manne des redevances. Mais l’effet principal des IPPK a été la recrudescence des conflits intra- et inter-villageois, conflits ethniques et conflits avec les divers agents économiques engagés dans l’exploitation forestière. La grande majorité des conflits porte sur le montant et les modalités de distribution des droits d’exploitation, certains sur le non-respect des règles établies et des promesses faites, d’autres encore concernent des tiers cherchant à s’opposer à la mise en place de l’IPPK. Par contre, on n’a signalé aucun conflit d’usage, aucune opposition fondamentale de membres des communautés à la mise en place d’une IPPK.

Le rôle déterminant des élites villageoises dans les négociations avec les investisseurs se traduit le plus souvent par une répartition inégalitaire des redevances. Le manque de transparence dans les négociations est de règle. Les communautés sont placées devant le fait accompli, sans réelle possibilité d’influer sur les décisions face à la collusion entre notables et investisseurs. Même lorsque la rémunération des responsables villageois est clairement précisée dans l’accord, les rumeurs de dessous de table vont bon train. Médisances ou calomnies ont poussé plus d’un chef de village à démissionner.

Le mode de répartition des redevances est également une source inépuisable de conflits. Les grandes familles privilégient une répartition par individu, les petites préfèrent une répartition par ménage. Quelle que soit la solution retenue, une moitié du village s’estimera lésée. Le droit à redevances est souvent nié aux familles récemment installées dans le village (fonctionnaires nommés dans le village, migrants[20], locataires) a fortiori si elles appartiennent à des groupes ethniques différents. Il en va de même pour les autochtones ne vivant plus dans le village (fonctionnaires mutés, émigrés), mais réapparaissant par miracle à chaque distribution de redevance.

Dans un milieu traditionnellement à forte mobilité, autochtonie et territoire sont des notions relativement floues. L’extrême diversité ethnique de la province de Kalimantan-Est, les nombreux déplacements de villages de l’amont vers l’aval dans les années 1960 à 1980 et les regroupements arbitraires compliquent encore la lecture des revendications identitaires et territoriales. Avant la mise en place de l’autonomie régionale, vouloir s’approprier une forêt primaire n’avait guère de sens. Depuis 1999, la revendication territoriale est synonyme de l’appropriation de ressources forestières autrefois inaccessibles. Dès lors, la légitimité de l’appropriation passe par l’antériorité de l’occupation du territoire. Il n’en faut pas plus pour que des groupes ethniques très mobiles s’intéressent à l’histoire de leurs migrations ni pour raviver d’anciennes querelles tribales. Les groupes dominants (groupes socialement structurés à hiérarchie forte comme les Dayak Kenyah et Putuk) réaffirment leur supériorité sur les groupes plus marginalisés (groupes peu structurés comme les Punan ou en infériorité numérique comme les Merap ou les Abai).

La plupart des accords d’IPPK évoluent en conflit plus ou moins grave avec l’investisseur. Les principales causes de conflit concernent les promesses non tenues (plantations non réalisées et surtout non indemnisées), les retards ou absences de paiements de redevances, les tricheries au niveau du cubage extrait, le non-respect des limites de concession, l’abattage d’arbres à miel ou encore l’exploitation à proximité de grottes à nids d’hirondelles. Les conflits surgissant pendant l’exploitation sont rapidement réglés par négociation et indemnisation, les investisseurs craignant de voir leur matériel pris en otage. Après la fin de l’exploitation, les cukong ne sont plus joignables et les protestations des communautés restent lettres mortes.

Depuis la reformasi, les communautés ont appris à faire valoir leurs droits et leurs demandes[21] en recourant à des manifestations pacifiques ou musclées, en bloquant les routes ou en confisquant le matériel des compagnies. Ainsi, plusieurs HPH qui refusaient la mise en place d’une IPPK sur leur concession ont vu leur matériel confisqué par des villageois en colère. Les autorités du district alertées, plutôt que d’accéder à la demande d’intervention des forces de police, ont conseillé aux HPH de négocier avec le détenteur de l’IPPK. D’autres HPH cherchant à interdire l’usage de leurs pistes et de leurs aires de chargement ont également dû faire marche arrière après que des manifestants eurent bloqué leurs pistes.

Si les communautés sont promptes à faire valoir leurs droits et à réclamer des compensations, elles semblent par contre moins préoccupées par les considérations environnementales. À l’instar des autorités de district, elles préfèrent taxer – et blanchir – l’exploitation forestière illégale plutôt que d’y mettre un terme.

Effet écologique

Modes d’exploitation durable, préservation de l’environnement et reboisement sont prévus dans les textes. Dans la réalité, l’impact écologique de l’exploitation forestière par les IPPK s’avère désastreux. Contrairement aux grandes concessions (HPH), les entreprises sous-traitantes des IPPK sont de faible taille, elles ne disposent que rarement de personnel compétent et de matériel performant. La durée de vie réduite (12 mois) de l’autorisation[22] ne favorise pas une exploitation durable. Pour éviter les coûteux frais de prolongation de l’autorisation, les sous-traitants ont tendance à accélérer le mouvement et à accroître le taux de prélèvement pour rentabiliser leur investissement. Une étude comparative entre deux HPH et trois IPPK menée par le Cifor (Iskandar et al. sous presse) dans le district de Malinau (Kalimantan-Est) confirme que :

  • les IPPK prélèvent 9 fois plus de grumes de diamètre inférieur à 50 cm que les HPH ;

  • les IPPK endommagent 4 fois plus d’arbres que les HPH lors de l’exploitation ;

  • les IPPK prélèvent 2,3 fois plus d’arbres à l’hectare que les HPH.

Connaissant l’ampleur des prélèvements et les dégâts habituellement causés lors de l’exploitation par les HPH (Durand 1994), le constat ci-dessus est pour le moins inquiétant. L’ouverture excessive de la canopée favorise le développement d’espèces herbacées, principale cause des feux de forêts lors des périodes de sécheresse. Dans d’autres districts de la province, les feux récurrents ont eu raison des derniers massifs forestiers. Avec la généralisation des IPPK, les risques d’incendies de grande ampleur vont toucher les districts forestiers jusqu’à présent épargnés.

Curieusement, les communautés semblent moins concernées par l’impact écologique désastreux des IPPK qu’elles l’étaient par celui des HPH. La participation aux bénéfices de l’opération fait taire bien des récriminations. La grande majorité des villageois rencontrés n’a d’ailleurs qu’une vague idée de l’emplacement des concessions et encore moins des dégâts causés. La plupart des concessions IPPK sont situées loin des villages. Peu de communautés ont procédé à des vérifications sur le terrain. L’emplacement précis de la concession, les surfaces réellement exploitées et les quantités de bois commercialisées sont laissées à l’appréciation de l’exploitant forestier. Les communautés estiment que la vérification de la qualité du travail de l’exploitant n’est pas de leur ressort mais de la responsabilité des services forestiers. Qui plus est, en raison de la faible taille des concessions, leur impact écologique ne sera perceptible par les communautés que lorsque les IPPK auront exploité une partie conséquente du finage villageois. Au rythme actuel de déforestation, cela ne devrait pas tarder.

Pour l’instant, seules des institutions internationales (instituts de recherche, agences de développement, ONG internationales) et leurs relais locaux se préoccupent des conséquences néfastes de l’autonomie régionale sur la gestion des ressources naturelles. Au niveau local, leurs fréquentes mises en garde ne sont accueillies qu’avec scepticisme ou indifférence.

Conclusion : la décentralisation à l’indonésienne, une remise en cause du centre par la périphérie

Le processus d’autonomie régionale s’est emballé. La perte d’autorité du gouvernement central a joué davantage que les mises au point réglementaires. Pour les élus des districts, les élites villageoises et l’ensemble de la population des zones forestières d’Indonésie, l’autonomie régionale représente avant tout une revanche à prendre sur le centre. Les petites concessions forestières emportent ainsi l’assentiment de tous, élus, fonctionnaires, notables et populations locales.

Du chef de village au gouverneur de province en passant par le bupati, tous les agents politiques sont conscients de la nécessité de s’assurer un vaste soutien populaire. Autrefois, une carrière de fonctionnaire se bâtissait sur une obéissance sans faille au pouvoir central. Aujourd’hui, autonomie régionale oblige, une carrière politique ne peut plus se concevoir sans soutien populaire. Et on reçoit ce soutien en aidant, en facilitant, ou plus directement en délivrant de petites concessions forestières. Les organisations politiques, en grand nombre depuis la chute du régime Suharto, savent également tirer parti des concessions IPPK pour s’assurer un succès électoral. Ainsi, de nombreux mouvements associatifs dont le but avoué est d’aider les groupements paysans et les coopératives villageoises à obtenir des permis ont vu le jour. Ces associations évoluent le plus souvent sous le contrôle de partis politiques (Obidzinski et al. 2001).

Le principal facteur de succès des concessions villageoises reste lié au changement de climat politique national. Jusqu’alors, les populations et les autorités locales n’avaient pas eu accès aux énormes bénéfices de l’exploitation forestière. De tout temps, le contrôle centralisé et monopolistique de l’exploitation forestière a été ressenti, à juste titre, comme un pillage des ressources locales par le gouvernement central.

Avec l’entrée en vigueur de l’autonomie régionale, les régions entendent bien prendre leur revanche sur le centre et exploiter directement leurs richesses. C’est la revanche des putra daerah (enfants du pays) sur les migrants. Autrefois favorisés dans les concours de recrutement de fonctionnaires par leur niveau d’éducation supérieur, les migrants issus des îles intérieures (Javanais, Sundanais, Balinais[23]) sont désormais systématiquement écartés au bénéfice des enfants du pays.

Vue à travers le prisme de l’exploitation des ressources forestières par les IPPK, l’autonomie régionale apparaît comme un gigantesque fiasco : décentralisation de la corruption, multiplication des potentats locaux, crispations identitaires liées aux revendications territoriales. Pourtant, même s’il est fondé sur une exploitation non durable des ressources forestières, le dynamisme économique des chefs-lieux de district de Kalimantan-Est est indéniable.

À notre sens, le fiasco des IPPK ne suffit pas à remettre en cause les politiques de décentralisation. Comprise comme une période d’apprentissage, un modèle à améliorer et non à supprimer, l’autonomie régionale apparaît comme un formidable moteur du développement local. Revenir en arrière, vers un système autoritaire, prédateur et centralisé, serait de toutes manières inacceptable au niveau local.

Si les bouleversements récents ont eu des effets négatifs sur la durabilité économique et écologique des ressources forestières, il est indéniable que la gestion locale et la décentralisation offrent des opportunités inédites pour les villages et leurs habitants. Le chef du village de Merasa l’exprime clairement : « En un seul versement nous avons touché 200 millions de roupies pour le développement du village. C’est plus que l’aide totale accordée par le gouvernement central pendant ces vingt dernières années ».