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Bien que depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale le Canada « a acquis une réputation de chef de file dans le domaine des droits de la personne »[1], de nombreux enjeux persistent, notamment au niveau du respect des droits sociaux, économiques et culturels, des droits des femmes à l’égalité et à une vie sans violence ainsi qu’au niveau des droits territoriaux, culturels et de gouvernance des peuples autochtones[2]. Au cours des deux dernières décennies, tant la société civile que les organes de suivi internationaux de protection des droits humains ont mis en lumière l’écart entre le discours canadien défendu à Genève et la réalité en ce qui a trait à la jouissance pleine et entière des droits humains et les défis reliés au processus de réconciliation entamé avec les peuples autochtones du Canada[3].

Le rapport de recherche, S’ouvrir aux Amériques: Mieux protéger les droits humains et s’engager dans la réconciliation, est un projet académique financé par la Fondation Pierre Elliott Trudeau. Dirigé par l’avocat émérite Bernard Duhaime, professeur de droit international à l’Université du Québec à Montréal et Rapporteur spécial sur la promotion de la vérité, de la justice, de la réparation et des garanties de non-répétition aux Nations Unies, ce rapport a été co-écrit par une équipe de chercheures universitaires composée de Léa Blard, Noémie Boivin, Fanny Dagenais-Dion, Stéfan Dyck, Rachel Hatcher, Louise Lambert et Léa Sérier.

Ce projet, qui s’est déroulé de 2017 à 2022, repose sur l’idée qu’en tant que pays de la région des Amériques, le Canada peut apprendre considérablement des expériences et pratiques développées au sein des institutions publiques latino-américaines et du Système interaméricain de protection des droits humains (SIDH). Reposant sur la conviction qu’une approche autocritique d’échanges du Sud vers le Nord est essentielle afin de répondre aux enjeux canadiens des droits humains, ce projet a pour objectif central de comprendre comment l’expérience latino-américaine « peut influencer les stratégies canadiennes de défense des droits de la personne et de réconciliation, afin de formuler des recommandations à la population et aux autorités canadiennes »[4]. Ce rapport est divisé en sept chapitres.

Le premier chapitre intitulé « Contexte, méthodologie et réalisation du projet » débute par un bref portrait de la situation des droits humains dans les Amériques. Les auteur.es y exposent succinctement les développements novateurs en matière de protection des droits de la personne et de justice transitionnelle dans les pays latino-américains, en plus de présenter les fonctions du SIDH et son rôle majeur en Amérique latine, tant au niveau de la protection et la défense des violations massives des droits humains que, plus récemment, face aux enjeux de discrimination[5]. Les auteur·es soulignent que malgré les développements novateurs au sein du SIDH, Ottawa n’y a toujours pas adhéré pleinement. Bien que le Canada ait rejoint l’Organisation des États américains (OEA) en 1990, il n’a pas signé les traités interaméricains de droits humains et n’a pas reconnu la compétence de la Cour interaméricaine des droits de l’homme (Cour IDH)[6]. Il est ainsi uniquement lié à la Charte de l’OEA[7] et à la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme[8] (Déclaration américaine).

Le chapitre se conclut par une présentation de la méthodologie du projet de recherche[9]. Celle-ci consistait tout d’abord à dresser un état des lieux de la situation des droits humains au Canada. Après avoir recensé la littérature scientifique, les auteur·es ont identifié le plus grand nombre d’acteur·trices de la société civile canadienne impliqué.es dans la défense des droits humains : 235 personnes ont complété un questionnaire qui avait pour objectifs de connaître leurs priorités et obstacles, leurs stratégies de plaidoyer, les outils supranationaux utilisés et leurs relations avec les acteur·trices des sociétés civiles latino-américaines. Les résultats de ce sondage sont présentés dans ce chapitre. Quatre tables rondes auxquelles ont participé 63 acteur·trices d’organismes canadiens de défense des droits humains ont été organisées afin d’acquérir une compréhension approfondie des principaux enjeux identifiés. Par la suite, un colloque réunissant des expert·es et des membres de la société civile latino-américaine a permis le partage des expériences relatives aux enjeux identifiés. Cette démarche a conduit à la formulation de recommandations dans le but de pallier les enjeux canadiens en matière de droits humains et de justice transitionnelle.

Dans le deuxième chapitre intitulé « Synthèse des avis reçus lors des sondages, des rencontres et des évènements nationaux », les quatre enjeux canadiens relatifs aux droits humains et à la justice transitionnelle ayant été soulevés de façon récurrente par les intervenant·es consulté·es sont présenté·es.

Le premier enjeu, Constitution, fédéralisme et institutions, traite de l’organisation constitutionnelle et institutionnelle du système fédéraliste canadien. D’un point de vue constitutionnel, il ressort que le partage de compétences entre l’échelon national et provincial ainsi que le manque de communication entre ces deux paliers complexifient la mise en oeuvre des obligations du Canada en matière de droits humains[10]. De plus, il est soulevé que ce partage est parfois utilisé par les autorités publiques pour justifier leurs retards et pour se déresponsabiliser à l’égard de certains enjeux de droits humains[11]. D’un point de vue institutionnel, le rapport souligne les enjeux découlant de la résistance ainsi que le manque de transparence des autorités canadiennes à l’égard des revendications des peuples autochtones. Celui-ci s’illustre, au niveau judiciaire, dans l’affaire Caring Society[12]. Par ailleurs, ils et elles traitent des enjeux de vulnérabilité vécus par les organisations non-gouvernementales impliquées dans la promotion des droits humains. Ceux-ci sont engendrés par les limites du financement public et les normes applicables en matière de philanthropie prévues à la Loi de l’impôt sur le revenu venant indirectement restreindre leurs activités[13].

Le deuxième enjeu, Accès à la justice et populations en situation de vulnérabilité, aborde les multiples lacunes d’accès à la justice au Canada. Les frais liés aux procédures judiciaires ou administratives représentent, selon la quasi-totalité des avis, l’obstacle principal aux garanties de droits humains[14]. On y rapporte aussi que « la population canadienne peine à connaître ses droits »[15] et les voies de recours possibles, ce qui s’expliquerait entre autres par l’absence d’une entité fédérale centralisée permettant aux intéressé·es d’être informé·es.

Le troisième enjeu, Consentement et consultations des peuples autochtones, relève du droit de ces peuples à être consultés pleinement et de bonne foi dans le cadre de l’obtention de leur consentement relativement à toute activité pouvant affecter leurs droits ancestraux. Bien que ce droit soit reconnu par la Cour suprême du Canada[16] et en vertu du droit international[17], plusieurs interlocuteur·trices mentionnent que les consultations conduites par les autorités publiques sont souvent imposées et reposent « sur des normes et des procédés occidentaux »[18] pouvant représenter en soi « un mode d’acculturation »[19] additionnel. Par ailleurs, ces consultations sont parfois profondément déséquilibrées puisqu’elles sont menées par un gouvernement possédant des ressources juridiques robustes face à des communautés autochtones détenant des moyens très souvent limités tant au niveau juridique que technique[20].

Le quatrième enjeu, Justice transitionnelle et réconciliation, concerne le manque d’actions concrètes du Canada en la matière, qui varie selon la volonté politique et les intérêts économiques. De plus, les auteur.es soulignent la « discordance des faits et du discours »[21] d’Ottawa à l’égard de la réalité des peuples autochtones et de leur relative mise en marge lors de certains processus.

Le troisième chapitre intitulé « Synthèse des consultations auprès des expert.es latino-américain.es » présente brièvement les avis et pistes de réflexion mis de l’avant dans le cadre du colloque tenu à Montréal dans le but de fournir des perspectives différentes à l’égard des quatre enjeux présentés au chapitre précédent sur le plan des droits humains et de la justice transitionnelle et la réconciliation.

Dans le cadre du quatrième chapitre intitulé « Les droits humains et le Canada », les auteur.es présentent les instruments juridiques nationaux en matière de droits de la personne. Tout d’abord, ils et elles y présentent de façon détaillée le contenu normatif de la Charte canadienne des droits et libertés[22] ainsi que certaines voies de recours. Un bref portrait de la Loi canadienne sur les droits de la personne[23] (Loi canadienne) et de ses mécanismes de mise en oeuvre est ensuite exposé[24].

À la suite de cette présentation, les auteur·es mettent en lumière certaines lacunes quant à l’accès à la justice au Canada. À cet effet, il est souligné qu’en droit canadien, il n’existe pas d’instance centralisée jugeant des cas de violations des droits de la personne, à l’exception des recours pour discrimination en vertu de la Loi canadienne portés directement aux instances compétentes, soit la Commission et le Tribunal canadien des droits de la personne[25]. Les auteur·es soutiennent qu’« il semble difficile d’assurer un accès à la justice simple, effectif et rapide concernant les autres droits de la personne prévus par les chartes »[26] puisqu’ils sont traités, dans leur quasi-totalité, devant les tribunaux de droit commun.

Les enjeux liés au processus interne canadien de ratification et d’adhésion aux traités internationaux sont ensuite présentés. Les auteur.es font un tour d’horizon des ministères et des entités responsables du respect et de la mise en oeuvre du droit international à l’échelle canadienne tout en y relevant plusieurs enjeux. On y souligne que « les conférences intergouvernementales concernant les droits humains ont été rares »[27] et que le Comité permanent des fonctionnaires chargés des droits de la personne (CPFDP) est le seul « mécanisme de coopération intergouvernementale »[28] chargé de la mise en oeuvre des conventions internationales. Même si certaines réformes sont observables[29], le CPFDP opèrerait souvent à huis clos, ce qui limiterait « la participation de membres de la société civile et des peuples autochtones »[30].

Finalement, le quatrième chapitre se termine en présentant un aperçu des mécanismes et organes de suivi du système onusien et interaméricain (et leurs utilisations par la société civile et les peuples autochtones) et y expose l’attitude réfractaire du Canada à y adhérer. À cet égard, les auteur·es soulignent le refus du Canada de ratifier certaines conventions et protocoles facultatifs onusiens et interaméricains[31]. Par ailleurs, en se référant aux rapports d’organes de suivi internationaux, l’ouvrage soulève les critiques liées au manque de consultation des peuples autochtones et de la société civile lors de l’élaboration des rapports du Canada soumis aux organes de suivi[32] ainsi que le refus d’Ottawa d’appliquer pleinement les recommandations relevant de ces rapports[33].

Le cinquième chapitre intitulé « Justice transitionnelle et réconciliation au Canada et dans les Amériques » fait une rétrospective des initiatives du gouvernement canadien en matière de réconciliation et de justice transitionnelle depuis 1991. Il aborde sous un angle critique l’établissement de la Commission royale sur les peuples autochtones et le début du processus de réconciliation initié en 1998[34]. Les avancées et les enjeux à l’égard de la mise sur pied de la Commission de vérité et de réconciliation (CVR) ainsi que certaines autres initiatives nationales parallèles sont présentées.

Par la suite, en s’appuyant sur une revue de littérature, ce chapitre fait une analyse critique de la justice transitionnelle, notamment quant à ses liens avec le colonialisme ainsi que ses contradictions historiques issues du sens donné par la CVR à la notion de réconciliation en contexte canadien[35]. Ce chapitre brosse un portrait des expériences latino-américaines en matière de justice transitionnelle et de réconciliation[36]. Une attention particulière est accordée aux commissions de vérité, notamment quant à leurs impacts généralement partiels sur le plan politique et juridique et aux différentes façons dont elles ont pris en compte les violations des droits des peuples autochtones.

Au coeur de ce rapport, le sixième chapitre intitulé « Apports de l’expérience latino-américaine » propose des pistes de solution holistiques visant à « amorcer les changements requis à des fins de réconciliation et de respect des droits humains »[37] au Canada. Ces réflexions, qui s’inspirent entre autres des expériences latino-américaines partagées lors du colloque, sont synthétisées sous la forme de recommandations.

Premièrement, il est proposé que le Canada adopte une politique claire reposant sur une approche fondée sur les droits humains, c’est-à-dire qui mène à reconnaitre que le Canada est débiteur d’obligations, alors que les individus et collectivités sont bénéficiaires et titulaires de droits[38]. Cette approche devrait reposer sur certains critères, tels que l’indivisibilité et l’interdépendance de l’ensemble des droits humains ainsi que sur la protection des groupes vulnérables, comme le reconnait le SIDH[39]. Cette politique nécessiterait une réforme des institutions canadiennes afin de mettre en place une autorité centralisée, spécialisée en droits humains, comme celles observées dans d’autres États fédérés tels que l’Argentine et le Brésil. Cette autorité prendrait la forme d’un ministère chargé de la mise en oeuvre des droits humains afin de répondre aux obligations du Canada en la matière[40].

Deuxièmement, il est proposé que le Canada adopte une nouvelle vision de son régime fédéraliste qui serait axée sur la « décentralisation de la prise de décision »[41] et qui viserait la « création d’initiatives ascendantes (“bottom-up”), émanant des communautés concernées plutôt que des hautes sphères gouvernementales »[42]. À cet effet, un accent particulier est mis sur l’autonomie gouvernementale des communautés autochtones caractérisée, entre autres, par leur droit de se doter de structures adaptées à leurs besoins[43]. En s’inspirant de la jurisprudence du SIDH, notamment de l’affaire Awas Tingni[44], les auteur.es proposent d’adapter cette reconnaissance à travers une « approche ascendante de gouvernance voulant que les initiatives relatives aux droits humains remontent des ordres autochtones vers l’échelon fédéral »[45] afin qu’elles soient conformes à leurs traditions juridiques et orientations politiques.

Troisièmement, les auteur.es suggèrent un renforcement du cadre législatif canadien dans le but de renforcer le soutien au système multi-acteurs de la société civile. Les initiatives proposées relèvent de l’adoption d’une loi assurant la protection des défenseur·ses des droits humains, tel que le recommande le SIDH[46]. De plus, il est proposé d’engager une réforme des processus de négociation territoriales visant à reconnaitre la « propriété collective des peuples autochtones de façon plus collaborative, rapide et adaptée »[47] afin d’éviter des rapports de confrontation entre ces derniers et la Couronne, dont les conséquences apparaissent contradictoires à la réconciliation[48].

Quatrièmement, les auteur·es recommandent des mesures visant le renforcement de l’accès à la justice au Canada. En ce qui concerne les commissions provinciales et fédérale des droits de la personne, ils et elles recommandent d’élargir, par amendement législatif, leurs compétences afin de permettre l’accès à un recours devant ces instances spécialisées pour l’ensemble des droits fondamentaux et non uniquement en cas de discrimination[49]. De surcroît, les législatures devraient prévoir la capacité pour des individus et des groupes de saisir directement ces instances, une compétence actuellement réservée à la commission.

Au-delà des réformes des commissions, le rapport propose aussi plusieurs réformes globales afin de faciliter l’accès à la justice. On y propose d’abord de s’inspirer des pratiques latino-américaines relatives au recours en amparo[50]. Droit garanti en vertu de l’article 25 de la Convention américaine et par plusieurs constitutions latino-américaines, ce recours se distinguerait de l’« architecture judiciaire canadienne »[51] et favoriserait un accès moins restrictif aux instances judiciaires. De plus, il est proposé d’établir l’institution d’un « Procureur des droits humains », une figure indépendante et spécialisée, déjà en place dans plusieurs pays latino-américains, qui aurait le pouvoir d’initier, de sa volonté ou en collaboration avec des individus, des procédures judiciaires[52].

Pour terminer cette section, les auteur.es proposent un élargissement de la notion de réparations par les tribunaux canadiens en cas de violations des droits humains, notamment en matière de réconciliation avec les peuples autochtones. À l’heure actuelle, bien que la jurisprudence de la Cour suprême ainsi que l’article 53(2) de la Loi canadienne prévoient la possibilité d’octroyer des réparations extensives, celles-ci se limitent souvent à des compensations pécuniaires[53]. Il est recommandé de s’inspirer de l’approche du SIDH et de certains pays latino-américains fondée notamment sur des mesures de réhabilitation et d’accès à la vérité et à la mémoire[54].

Cinquièmement, à travers une analyse comparant le système juridique canadien au système interaméricain, les auteur.es apportent des pistes de solution en matière de reconnaissance des droits des peuples autochtones au Canada. Tout d’abord, ils et elles proposent de s’inspirer de la définition donnée du principe d’« identité culturelle » par la Cour IDH dans l’affaire Awas Tingni[55] afin d’engager une réflexion au sein des tribunaux canadiens quant à la définition de ce concept établi dans R c Van der Peet[56], jugé essentialiste par certain.es auteur.es. Le rapport propose ainsi de s’ouvrir à la jurisprudence interaméricaine offrant une conception de l’« identité culturelle » plus respectueuse des coutumes autochtones.

Les auteur.es poursuivent leur réflexion sur les défis actuels à l’égard de l’interprétation donnée par les tribunaux de l’obligation de consulter les communautés autochtones dès lors que des mesures pourraient porter atteinte à leurs droits ancestraux. La jurisprudence actuelle, qui conçoit la consultation comme une obligation de nature « procédurale », apparait incompatible avec une éventuelle réconciliation qui devrait tendre vers une reconnaissance de l’autodétermination de ces peuples[57]. À cet effet, les auteur.es proposent de repenser les traités modernes en tant que forme de « réconciliation ». Ceci nécessiterait une réinterprétation des standards du droit à la consultation, fondée sur une relation de nation à nation[58].

Sixièmement, des pistes de réflexion sont présentées dans le but d’adopter une politique globale de justice transitionnelle au Canada. On y souligne la nécessité d’un processus menant à garantir pleinement le droit à la vérité, ce qui nécessiterait des actions concrètes visant à faciliter l’accès aux archives et à assurer un meilleur suivi à l’égard des disparitions d’enfants et de femmes autochtones au Canada[59]. De plus, l’adoption d’une politique globale de réparation visant à garantir la non-répétition et un meilleur accès à diverses formes de réparations apparait essentielle. Finalement, on soulève l’importance d’adopter une transition fondée sur les visions normatives des peuples autochtones à l’égard des droits humains et de mettre de l’avant des droits de différentes natures. Le rapport propose de s’inspirer des pratiques du SIDH permettant la judiciarisation des droits sociaux, économiques et culturels de ces peuples ainsi que des initiatives entamées par la Commission ontarienne des droits de la personne[60].

Septièmement, le rapport recommande la ratification du Canada à certains instruments internationaux de droits humains. On y prend en compte les enjeux liés à l’intégration, l’interprétation et la conformité des normes internationales ratifiées en droit interne ainsi que la transparence et la participation de la société civile et des communautés autochtones lors de ce processus. Ainsi, il est recommandé qu’Ottawa ratifie certains de ces instruments de base tant au niveau du système universel[61] qu’interaméricain[62], ce qui permettrait une meilleure protection et défense des droits humains au Canada, notamment à l’égard des femmes et des peuples autochtones.

En conclusion, le rapport S’ouvrir aux Amériques propose une étude comparative riche et diversifiée sur la protection des droits humains et la justice transitionnelle. Plutôt que s’en tenir à proposer une simple transplantation du corpus des droits humains du sud vers le nord, ce rapport initie un réel dialogue collaboratif entre les différents paliers de la société canadienne et latino-américaine. Ce projet novateur s’inscrit en harmonie avec certains développements actuels au niveau universel initiés depuis la Déclaration de Vienne de 1993 et fondés sur la volonté de renforcer les échanges entre l’ONU et les organisations régionales de droits humains[63].