Résumés
Résumé
Dans ce texte, nous examinerons les dispositions de la DNUDPA qui portent sur l’accès aux territoires et aux ressources, pour ensuite les mettre en relation avec des cas empiriques des Amériques. Sans viser une exhaustivité qui tiendrait compte de toutes les réalités nationales et régionales, nous tenterons d’éclairer la manière dont la mise en oeuvre de ces dispositions s’inscrit dans la triade : droits autochtones / territoire / souveraineté de l’État. La conclusion de ce chapitre s’interrogera sur la notion de souveraineté partagée.
Mots-clés :
- Droits,
- territoires,
- ressources,
- peuples autochtones,
- rapports au territoire,
- souveraineté,
- Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones
Corps de l’article
Introduction
Le territoire est un enjeu névralgique dans les rapports entre les peuples autochtones et l’État. Il est un point focal des multiples facettes de l’identité qui s’y trouvent enchevêtrées. Il est un espace biophysique où sont pratiquées un ensemble d’activités productives. Il est aussi un lieu dont l’occupation est l’occasion de performer et d’insuffler une vitalité à des rapports de parenté, une langue, des savoirs, des récits et une vie rituelle. Par ailleurs, le rapport au territoire implique souvent une éthique de responsabilité envers ce dernier et les êtres, humains et autres qu’humains, qui s’y trouvent. Nul besoin d’adopter une posture essentialiste pour reconnaitre ces faits. Chez les peuples autochtones des Amériques, ces rapports sont le fruit d’une histoire d’occupation millénaire, histoire marquée par la contingence, par des reconfigurations dans la manière précise d’occuper l’espace, voire par des ruptures importantes, notamment celles provoquées par des dynamiques coloniales de dépossession, de sédentarisation et de déplacements de populations. Il n’en reste pas moins que, malgré ces dynamiques qui ont eu de profonds impacts sur les schèmes d’établissement des Premiers peuples, les rapports autochtones au territoire ont continué d’exister comme des faits sociaux totaux.
Cette importance du territoire et de ses ressources dans la vie et les identités autochtones doit être comprise à la lumière d’une dynamique double. D’une part, le lien existentiel au territoire est antérieur au contact colonial. Même si les modalités de ce lien ont pu changer au fil du temps – comme dans les cas de sédentarisation antérieurs à la Conquête en Mésoamérique, par exemple – l’étendue du territoire fréquenté, les connaissances développées à son égard et la manière de l’habiter ont joué un rôle central dans la constitution et la reconstitution des êtres-au-monde des différents peuples autochtones. D’autre part, le rôle central qu’ont joué l’appropriation et le contrôle des territoires dans l’entreprise coloniale, puis éventuellement dans la structuration des États, est venu accroitre l’importance du territoire comme enjeu politique. À mesure que la souveraineté des États sur le territoire s’affirme et se codifie dans les documents légaux et que la terre est transformée en propriété (Hall, 2010), les demandes des peuples autochtones en matière de reconnaissance de leurs droits territoriaux s’accroissent. Dès le XVIe siècle, avec la création des Republicas de Indios en Amérique latine, entre autres, nous voyons apparaitre le principe de territoires autochtones (sous la protection de la Couronne et de l’Église dans ce cas-ci) sur lesquels l’exercice de la souveraineté des pouvoirs coloniaux est limité.
La consolidation des États dans les Amériques, surtout la prétention des gouvernements libéraux du XIXe siècle, viendra mettre à mal cette notion de terres indiennes, comme elles étaient désignées dans la Proclamation royale de 1763, par exemple. L’État voudra alors s’arroger un plein pouvoir sur l’ensemble du territoire qu’il arrive à se faire reconnaitre par les autres États du monde. Les ressources de ces territoires nationaux seront alors inventoriées et conceptualisées comme étant à la pleine disposition de l’État et de son développement politique et économique. Dans les Amériques, la manière dont les droits territoriaux sont abordés conserve souvent des traces de ces deux régimes historiques : un régime qui reconnait de jure ou de facto les droits particuliers des peuples autochtones sur le territoire et un régime qui affirme la primauté de la souveraineté de l’État en dernière instance. Les tensions entre ces deux principes se manifestent de manières différentes selon les pays. Mais, dans la plupart des cas, les États se réservent des droits d’empiètement sur les territoires des Premiers peuples, avec plus ou moins de mesures compensatoires prévues. Concilier cette réalité avec l’affirmation des droits des peuples autochtones au territoire et à ses ressources contenue dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) et autres instruments internationaux (pensons à la Convention 169 de l’Organisation internationale du travail (OIT) relative aux peuples indigènes et tribaux) implique donc des défis de taille.
Dans ce texte, nous examinerons d’abord les dispositions de la DNUDPA qui portent sur l’accès aux territoires et aux ressources, pour ensuite les mettre en relation avec certains cas empiriques des Amériques. Sans viser une exhaustivité qui tiendrait compte de toutes les réalités nationales et régionales, nous tenterons d’éclairer la manière dont la mise en oeuvre de ces dispositions s’inscrit dans la triade : droits autochtones / territoire / souveraineté de l’État. La conclusion de ce chapitre s’interrogera sur la notion de souveraineté partagée comme avenue pour repenser les contradictions relevées.
Dispositions pertinentes de la DNUDPA quant aux territoires et aux ressources
La DNUDPA protège les droits aux terres, territoires et ressources à ses articles 25-28, 29 et 32, des dispositions clés pour le mouvement international des peuples autochtones (Charters 2018 : 401-402). Ils seront brièvement présentés en trois temps :
D’une part, bien que la définition du sens à donner à ces dispositions soit encore en processus (Ibid.), les articles 25 à 28 de la DNUDPA enchâssent le droit à la possession, à l’utilisation et au contrôle des terres, territoires et ressources, y compris les eaux, les ressources du sol et du sous-sol que les peuples autochtones ont traditionnellement occupés, utilisés ou acquis. Il s’applique tant sur les terres occupées dans le passé qu’à l’époque contemporaine. Ce droit est intimement associé à l’article 3 de la DNUDPA, disposition qui confère le droit à l’autodétermination des peuples autochtones. (Ibid. : 404. Voir aussi le chapitre 1 de ce rapport). La Déclaration prévoit plusieurs formes de réparation lorsque des déplacements ont été induits ou des terres et ressources ont été confisquées, exploitées ou dégradées sans le consentement des peuples autochtones. Son article 28 mise sur la restitution ou l’indemnisation juste et équitable, cette indemnisation s’effectuant en priorité sous forme de terres, territoires et ressources équivalentes en qualité.
D’autre part, l’article 29 contient l’obligation pour l’État de préserver et protéger l’environnement des peuples autochtones et la capacité de production des terres, territoires et ressources.
Enfin, l’article 32 introduit le droit des peuples autochtones à définir et à établir des priorités et des stratégies pour la mise en valeur et l’utilisation de leurs terres, territoires et ressources (DNUDPA 2007).
Ces articles universalisent les droits aux territoires et aux ressources déjà enchâssés aux articles 13 à 19 de la Convention 169 de l’OIT, traité international adopté en 1989 et depuis ratifié par 22 États et rendent la protection internationale offerte plus robuste (Charters 2018 : 397). Cependant, s’ils insistent sur l’importance de protéger les territoires et d’offrir des réparations pour les empiètements passés et des indemnisations pour les empiètements présents et futurs sur les territoires autochtones, ces articles ne posent pas des bases qui permettraient de les prévenir entièrement. L’exercice du pouvoir des Premiers peuples sur les territoires et les ressources est décrit par trois termes spécifiques : le droit à la possession, à l’utilisation et au contrôle. Nous discuterons du sens de ces termes dans la section suivante, mais le communiqué émis par le Gouvernement du Canada au moment où il décida d’appuyer publiquement la DNUDPA semble indiquer d’emblée une lecture selon laquelle ces pouvoirs ne supplanteraient pas ceux exercés par l’État sur le territoire :
Même si la Déclaration n'est pas juridiquement contraignante, ne constitue pas une expression du droit international coutumier et ne modifie pas les lois canadiennes, notre appui à ce document réitère notre volonté de continuer à travailler de concert avec les peuples autochtones pour bâtir un Canada meilleur.[1]
Malgré les changements de gouvernements, cette position, annoncée en 2010, s’est maintenue. Elle est manifeste dans la stratégie d’incorporation de la DNUDPA au droit canadien. La Loi sur la Déclaration des Nations Unies, adoptée en 2021, engage le gouvernement fédéral canadien à mettre ses lois en compatibilité avec la Déclaration, mais sans toucher à la constitution canadienne.
La posture d’autres pays des Amériques peut impliquer une prise plus ou moins grande des peuples autochtones sur les décisions qui affectent l’utilisation des territoires. Mais nous constatons tout de même que la reconnaissance des droits autochtones mise en actes à travers les consultations préalables, l’obligation de prendre en compte les sites d’importance pour les Premiers peuples dans la mise en oeuvre des projets d’aménagement du territoire, de même que celle de compenser les empiètements éventuels trouve sa limite dans les droits que l’État s’arroge et ceux qu’il octroie à des tierces parties, notamment aux entreprises privées.
Que confère l’article 26 de la Déclaration ?
Bien que les empiètements demeurent une possibilité dans les formulations de la DNUDPA, ce document offre tout de même un degré de protection qu’il convient d’examiner ici. Pour cela, il est fondamental de s’attarder aux notions qui se situent au coeur de l’article 26, disposition dont résulte le droit collectif, pour les peuples autochtones, de posséder, d’occuper, d’utiliser, de mettre en valeur et de tirer profit des terres, territoires et ressources. Cette protection s’applique pour les terres, territoires et ressources traditionnellement utilisées, mais aussi pour ceux qui ont été acquis ou qui sont d’utilisation contemporaine. À la différence de l’article 14 de la Convention 169 de l’OIT, qui confère « les droits de propriété et de possession sur les terres qu’ils occupent traditionnellement » et des dispositions concernant la propriété intellectuelle des peuples autochtones enchâssées dans la Déclaration (article 31), l’article 26 de la Déclaration utilise le vocable de la possession plutôt que celui de la propriété. Pour comprendre les nuances entre les deux notions et les incidences de l’usage de la notion de possession sur l’exercice de la souveraineté, deux chemins peuvent être empruntés : celui de la prégnance du modèle westphalien de souveraineté au sein de la Déclaration, et celui d’associer le droit à la possession et au contrôle des terres à une forme de souveraineté.
La prégnance du modèle westphalien de souveraineté
L’article 26(1) fait état de droit d’usage et de possession, non du droit de propriété comme le confère la Convention 169 à son article 14. Irène Bellier explique cette situation en resituant le contenu de la Déclaration dans l’histoire coloniale et en rappelant la mise en minorité politique et démographique des peuples autochtones au sein des États (Bellier 2014 : 24). Elle indique ainsi :
« L’histoire de l’appropriation du foncier est longue et compliquée. Elle se comprend en matière autochtone à partir d’une fiction qui a légitimé les politiques de colonisation européenne, notamment dans les Amériques et en Océanie : la théorie de la « terre de personne », terranullius. Cette fiction a légitimé les politiques de colonisation, en accompagnant le grand récit de la découverte des terres occidentales et australes par les marins et explorateurs européens, et leur appropriation consécutive par les Couronnes qu’ils servaient. »
Ibid. : 22-23
Les articles 26(3) et 27 de la Déclaration donnent quelques indices quant au protocole à suivre afin d’opérationnaliser ces droits conférés. Ces articles prévoient un processus de reconnaissance des droits équitable, indépendant, impartial, ouvert et transparent défini en concertation avec les peuples autochtones concernés et « prenant dûment en compte les lois, traditions, coutumes et régimes fonciers des peuples autochtones ». L’absence de l’adverbe « notamment » dans la disposition semble placer ces régimes au coeur du processus de reconnaissance. Toutefois, on peut se demander quelle influence aura la concertation entre l’État et les peuples autochtones sur cette prise en compte des régimes fonciers autochtones. Répondre à cette question demanderait une étude approfondie de la mise en oeuvre concrète des dispositions. Nous pouvons néanmoins affirmer que les deux dispositions octroient un rôle important aux États dans la mise en oeuvre des processus de reconnaissance, rôle symptomatique du modèle westphalien de souveraineté au sein duquel les notions de possession et de souveraineté se distinguent. Au sein de ce modèle, encore au coeur des relations internationales aujourd’hui, malgré certaines nuances, l’État possède la souveraineté exclusive sur son territoire. Ce principe de souveraineté exclusive s’immisce dans le texte de la Déclaration à la toute fin de sa négociation, sur demande de certains États, en particulier le Canada qui joua un rôle clé pour inscrire cette idée par l’entremise de l’introduction de l’article 46(1) du texte (Léger 2007 : 150-151). Le paragraphe 1 de cet article indique que la Déclaration ne peut être « considérée comme autorisant ou encourageant aucun acte ayant pour effet de détruire ou d’amoindrir, totalement ou partiellement, l’intégrité territoriale ou l’unité politique d’un État souverain et indépendant ». Cette disposition est assez typique des documents produits par l’ONU. Selon le modèle westphalien, le territoire étant le monopole de l’État, les droits de contrôle, de propriété ou de possession conférés à des groupes ou à des individus ne peuvent être exercés que sous le contrôle de la puissance publique de l’État. L’article 30 de la Déclaration illustre ce principe. Il proscrit les activités militaires sur les territoires des peuples autochtones, à moins que l’État ne les justifie pour des raisons d’intérêt public. Le droit de participation des peuples autochtones aux processus de reconnaissance des droits aux terres, territoires et ressources, inscrit à l’article 27, est un autre exemple. La Déclaration est donc une autre illustration du principe selon lequel la gouvernance territoriale peut se faire sans souveraineté (Giroux 2017 : 74). Ainsi, selon le chemin du modèle westphalien, les articles 25-28, 29 et 32 de la Déclaration confèrent bel et bien des droits aux peuples autochtones sur leurs terres, territoires et ressources. Dans certains cas il s’agit de droits de possession, mais en aucun cas ils ne confèrent la souveraineté sur ces territoires.
L’usage des terres basé sur les manières autochtones d’être au monde
Les considérations présentées à la section précédente nous rappellent que les régimes étatiques de droit, peu importe le degré de contrôle sur le territoire et les ressources qu’ils reconnaissent aux Premiers peuples, rendent toujours ce contrôle conditionnel à la préservation de la souveraineté et de l’unité territoriale de l’État. Ceci a mené des juristes à observer qu’« on ne saurait ici parler de droit inhérent, mais plutôt d’un droit contingent » (Picard 2022 : 233). Comme le note l’auteur, les principes autochtones de droit ne trouvent force dans le système étatique que dans la mesure où ils sont compatibles avec les fondements de ce dernier ou traduisibles en droits que ce dernier est prêt à consentir : « les sources du droit autochtone sont plutôt considérées comme des faits servant de preuve en cour et qui permettent de démontrer l’existence d’un droit » (Ibid. : 232).
Cette réalité des institutions coloniales doit nécessairement intervenir dans notre compréhension des possibilités présentes ou non dans la DNUDPA. Mais notre compréhension ne peut pas s’y limiter, car elle deviendrait alors rapidement tautologique. Poser la souveraineté de l’État comme indépassable mène à penser l’exercice des droits des peuples autochtones en des termes d’emblée réductibles à ceux de l’État. Pour sortir de cette impasse, des auteurs se sont intéressés à la nature inhérente des souverainetés autochtones. Même si elles ne sont pas traitées ainsi dans le droit étatique, il n’en reste pas moins que ces dernières peuvent tout de même s’affirmer de facto dans la pratique. Ces affirmations de souveraineté peuvent être des stratégies publiques et délibérées. Nous pouvons ici penser à la déclaration de souveraineté faite par la nation Atikamekw en septembre 2014, mais la performance d’une souveraineté inhérente a aussi été liée à la manière de vivre le territoire, à un rapport entre les Premiers peuples et le territoire qui n’est pas médié par les structures de l’État. La portée de cette relation a été qualifiée de « cosmopolitique » ou d’« ontologie politique » (Blaser 2013).
En ce sens, Arturo Escobar nous incite à voir au-delà des luttes économiques, territoriales ou culturelles, pour considérer les conflits ontologiques :
« … la persévérance des communautés et des mouvements fondés sur une base ethno-territoriale implique résistance, opposition, défense et affirmation des territoires, mais peut fréquemment être décrite de manière plus radicale, comme ontologique […]. Dans cette mesure, nous souhaitons ici mettre en perspective le projet moderne de prédominance d’Un Monde qui cherche à convertir les nombreux mondes existants en un seul, face à la persévérance de l’affirmation d’une multiplicité des mondes. En s’opposant au projet néolibéral de globalisation qui vise à construire Un Monde, on peut considérer que beaucoup de communautés de peuples autochtones, d’afro-descendants et de paysans s’engagent dans ce qui peut être vu comme un combat ontologique »
Escobar 2014 32-33
Le cas des Innus, tel que rapporté par les écrits de Josée Mailhot et Sylvie Vincent, semble une illustration du propos d’Escobar. Ces autrices indiquent que « les Montagnais estiment qu’en droit ils sont ceux qui ont tout pouvoir sur leurs territoires. Ils affirment notamment la possibilité d’y faire respecter leurs propres lois, et de décider comme autrefois qui pourra y pénétrer et à quelle condition. Et tout cela c’est ce que l’actuel gouvernement du Québec revendique quand il parle de souveraineté » (Mailhot et Vincent 1982 70). Dans ce contexte, l’expression « en droit » renvoie à la notion d’un droit inhérent plutôt que contingent.
En principe, l’invocation d’un droit inhérent, fondé non pas sur une reconnaissance par l’État, mais sur un rapport propre et vécu au territoire, devrait entretenir une relation étroite avec l’exercice de l’autodétermination. Cependant, nous trouvons encore ici que l’enchâssement dans les structures de l’État et l’articulation avec ses institutions ne peuvent être mis entre parenthèses trop longtemps dans une telle discussion. Fonder un droit autochtone au territoire et aux ressources sur des manières autochtones de vivre ce territoire et d’être en relation avec des communs que l’État désigne comme des « ressources » peut contribuer à la constitution d’un cadre normatif susceptible de freiner l’autodétermination. Les peuples autochtones sont alors susceptibles de faire des avancées, mais dans le créneau assez circonscrit d’une autochtonie « autorisée » (Hale 2004). Au Canada, le test de la pratique et de l’occupation ancestrales auquel ont recours les tribunaux sur la base de l’article 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 relève de cette catégorie d’autochtonie reconnue, mais peu propice à l’innovation et, par extension, à l’exercice d’une autodétermination pleine et entière.
Conclusion
En conclusion, la négociation de la DNUDPA a bien montré le rôle novateur que pouvaient avoir les peuples autochtones en tant qu’acteurs non étatiques du droit international ayant largement contribué à la production de la Déclaration. Cette négociation a aussi mis en lumière l’interdépendance entre les positions défendues par le mouvement international des peuples autochtones et celles défendues par les États, ou du moins certains d’entre eux, plus puissants sur la scène internationale (Léger 2007). Ce faisant, elle a révélé les défis de s’extraire de l’emprise des États qui, en dernière instance, sont ceux qui adoptent ou rejettent le contenu des dispositions internationales au moment de leur formulation et qui ensuite, lorsque celles-ci sont requises, votent les lois de mise en oeuvre en droit interne. Les dispositions protégeant les droits aux terres, territoires et ressources des peuples autochtones aux articles 25-28, 29 et 32 de la DNUDPA sont transcendées par ce rapport de force issu d’un droit international. D’une part, le droit international est produit sur une base volontariste, mais ses institutions, à titre de structures contrôlées par les États, médient la normativité elle-même et le sens à lui donner. Ainsi, aussi longtemps que la souveraineté de l’État primera et, avec elle, le monde ontologique et normatif de l’État moderne et capitaliste, les droits et le contrôle du territoire par les peuples autochtones demeureront des droits contingents limités par la souveraineté de l’État et par les droits que ce dernier octroie aux exploitants des ressources du territoire. Il en va ainsi aussi pour tout projet de souveraineté partagée. Pour rompre avec cette dynamique et voir l’émergence d’un projet fondé sur des droits inhérents, un tel projet ne devrait-il pas engager, au préalable et avec humilité, un détricotage de la souveraineté des États ? Ce projet demanderait alors d’être fondé sur l’acceptation de la pluralité des mondes par tous les acteurs, y compris par l’État, et de s’enraciner dans cette pluralité. Ces conditions semblent essentielles à tout arrimage significatif entre l’autodétermination et les droits aux terres, territoires et « ressources ».
Parties annexes
Notes biographiques
Doris Farget est professeure au Département des sciences juridiques de l’Université du Québec à Montréal. Elle est membre du Centre Interuniversitaire d’études et de recherches autochtones (CIÉRA) et du Groupe de recherche sur les affirmations autochtones contemporaines (GRIAAC). Elle s’intéresse, d’une part, au droit international et canadien relatif aux peuples autochtones, en particulier les droits relatifs au territoire, l’obligation de consulter et le droit au consentement des peuples autochtones. Depuis plus récemment, ses travaux de recherche portent sur les traditions juridiques autochtones, plus précisément Ilnutsh.
Martin Hébert est professeur au département d’anthropologie de l’Université Laval. Il est membre du Centre Interuniversitaire d’études et de recherches autochtones (CIÉRA) et du Centre pour la conservation et le développement autochtones (CICADA). Il mène des recherches ethnographiques dans les états du Chiapas et du Guerrero au Mexique, de même qu’au Guatemala et au Québec, notamment sur les imaginaires politiques autochtones dans le contexte des rapports avec diverses instances de l’État.
Note
-
[1]
Énoncé du Canada appuyant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, 12 novembre 2010.
Bibliographie
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- BLASER, Mario, 2013, « Ontological Conflicts and the Stories of Peoples in Spite of Europe », Current Anthropology, 54 (5) : 547-568.
- CHARTERS, Claire, 2018, « Indigenous Peoples’ Rights to Lands, Territories, and Resources in the UNDRIP », In Jessie Hohmann et Marc Weller, dirs., The UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples: A Commentary, Oxford, Oxford University Press, 395-424.
- ESCOBAR, Arturo, 2014, « Territoires de la différence : l’ontologie politique des “droits au territoire” », in Irène Bellier, dir., Terres,territoires,ressources.Politiques,pratiquesetdroitsdespeuplesautochtones, Paris, L’Harmattan, pp. 31-46.
- GIROUX, Dalie, 2017, « Nationalisme et souveraineté dans les luttes autochtones contemporaines », Nouveaux Cahiers du socialisme, 18 : 71-78.
- HALE, Charles, 2004, « Rethinking Indigenous Politics in the Era of the ‘Indio Permitido’ », NACLA Report on the Americas, 38 (2) : 16-21.
- HALL, Anthony J., 2010, Earth into Property. Colonization, Decolonization, and Capitalism, Montréal, McGill-Queen’s.
- LÉGER, Marie, 2007, « L’histoire de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones », Recherches Amérindiennes au Québec, 37(2-3) : 145-155.
- MAILHOT, Josée et Sylvie Vincent, 1982, « Le droit foncier montagnais », Interculture, 65-76
- OIT, 1989, Convention 169 relative aux peuples indigènes et tribaux, en ligne : https://www.ilo.org/dyn/normlex/fr/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C169
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- PICARD, Simon, 2022, « L’affirmation juridique comme moyen d’autodétermination : l’exemple de la législation de la Nation huronne-wendat concernant la construction de camps à des fins d’activités coutumières », In Geneviève Motard et Geneviève Nootens, dirs., Souverainetésetautodéterminations autochtones : Tïayoriho’ten », Québec, Presses de l’Université Laval, pp.225-248.