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Un modèle spécifique de gouvernance urbaine?

Ce texte présente une synthèse des résultats d’une recherche portant sur la vision qu’ont les acteurs du développement économique communautaire du rôle joué par les organisations concernées, en particulier les Corporations de développement économique communautaire (CDEC) de Montréal, dans la construction de la cohésion sociale dans cette métropole. La recherche a porté sur deux CDEC, soit le Regroupement économique et social du Sud-Ouest (RESO) et la CDEC de Rosemont–La Petite-Patrie (CDEC-RPP). Ses conclusions ont été validées et enrichies à l’occasion d’un forum auquel toutes les CDEC membres du Regroupement de CDEC du Québec ont participé.

L’objectif de la recherche était de réfléchir sur le rôle des organisations de développement économique communautaire dans la structuration d’une ville cohésive. Cet objectif a été inspiré par les travaux réalisés dans le cadre d’un vaste projet d’intégration de connaissances, financé par l’Union européenne (FP7) et intitulé Social Platform on Cities and Social Cohesion. La comparaison entre des villes européennes, nord-américaines et du tiers-monde effectuée dans le cadre de ce projet a permis de conclure que Montréal présente un degré de cohésion sociale plus fort que celui observé dans la plupart des autres grandes villes, soit des villes dites globales. La cohésivité de Montréal a d’ailleurs été reconnue par des travaux qui analysent les mécanismes de participation des acteurs aux diverses tables et forums liés à la prise de décisions sur des dossiers de développement social et culturel de la ville (Stolarickô et Florida, 2006; Leslie et Rantisi, 2006). Par ailleurs, à la suite d’une analyse comparative du contexte institutionnel des grandes villes canadiennes (Toronto, Montréal, Vancouver), Wolfe (2010) a conclu que Montréal se distingue en raison de la place qu’occupent les organisations de la société civile et les organisations communautaires dans la gouvernance de son développement économique, ce qui est certainement une indication de sa cohésion sociale.

La participation du mouvement communautaire au développement économique à Montréal prend forme à travers plusieurs structures, la plus importante étant sans doute celle des CDEC. Créées dans les années 1980 par les organisations communautaires pour faire face à la crise de l’économie basée sur l’industrie manufacturière (crise du fordisme) dans les anciens quartiers industriels de Montréal[1], les CDEC ont été institutionnalisées dans les années 2000 dans le cadre des réformes de la gouvernance du développement territorial mises en oeuvre par le gouvernement du Québec (Hamel et Silvestro, 2005). Elles témoignent d’un tournant économique du mouvement social urbain à Montréal, ce qui représente une véritable innovation sociale (Klein et Harrisson, 2007) et contribue à renouveler le « modèle québécois[2] » (Klein et al., 2009). Tout en remplissant des fonctions reconnues par le gouvernement provincial et comptant sur des programmes gouvernementaux homogènes, à Montréal les CDEC opèrent à l’échelle des arrondissements, caractérisés par des trajectoires institutionnelles spécifiques (Fontan, Klein et Tremblay, 2005). Elles doivent faire face à des problèmes différents en matière de présence du capital privé, de gentrification, de pauvreté et de diversité culturelle. Elles mobilisent des ressources diversifiées et mettent en oeuvre des partenariats qui impliquent des organisations d’économie sociale, des institutions privées et des organismes publics de divers niveaux (fédéral, provincial, municipal).

Montréal compte sur plusieurs instances à l’échelle locale où se gèrent les conflits sociaux et où se construisent des consensus. En plus des CDEC, on compte aussi les tables de quartier, les corporations de développement communautaire (CDC), les organismes et entreprises d’insertion, etc. Nous nous concentrons dans cet article sur les CDEC, parce que leur structure de gouvernance comprend des représentants de l’ensemble des acteurs locaux, lesquels, par divers types d’actions (planification, alliances, revendications, financement, etc.), affirment leurs différences, débattent du choix de différentes options et parviennent à identifier des points de ralliement qui orientent leur action stratégique (Fontan, Klein et Tremblay, 2005).

L’hypothèse soutenue dans ce texte est que, depuis leur institutionnalisation, les CDEC jouent un rôle important dans la gouvernance de Montréal et dans la construction de la cohésion sociale de cette ville, parce qu’elles ont développé la capacité d’agir à la fois comme médiateurs et intermédiaires. Elles agissent comme des médiateurs entre les acteurs locaux, ce qui favorise la construction de consensus. Elles servent également d’intermédiaires entre les acteurs locaux et les revendications citoyennes, d’une part, et les instances publiques municipales et gouvernementales, d’autre part. Cette hypothèse veut donc que, dans le contexte des villes et des métropoles, la cohésion sociale ne soit pas une donne automatique et naturelle, mais qu’elle soit construite par des acteurs qui agissent comme des ponts entre des visions opposées évoluant sans cesse. La cohésion sociale se construit dans des contextes complexes où convergent des processus de divers ordres qui interpellent les institutions et les citoyens. Notre hypothèse est que, dans le cadre du développement urbain à Montréal, ces processus convergent parce qu’il existe des instances qui permettent le dialogue et les interrelations entre des acteurs ancrés dans des classes sociales différentes et qui, de ce fait, ont des intérêts économiques différents, voire opposés.

L’objectif de ce texte est de valider l’hypothèse que nous venons de présenter en examinant les mécanismes à travers lesquels la contribution des CDEC à la cohésion sociale se met en oeuvre. Nous procéderons en six temps. Dans un premier temps, nous aborderons la problématique de la cohésion sociale. Puis nous présenterons les outils théoriques dont nous nous servirons pour l’analyse. Nous définirons, dans un troisième temps, la méthodologie utilisée pour la recherche. Dans un quatrième temps, nous rapporterons les résultats. Par la suite, dans un cinquième temps, nous analyserons ces résultats à la lumière de nos outils théoriques. En conclusion, nous reviendrons sur notre hypothèse et tenterons de répondre à la question posée. Le texte montrera que les CDEC constituent un jalon d’un modèle de gouvernance urbaine où la croissance économique cohabite avec l’inclusion sociale, un modèle qui émerge à Montréal, mais qui pourrait inspirer d’autres expériences, comme nous l’avons suggéré dans un ouvrage précédent (Fontan, Klein et Tremblay, 2005) et comme le réitère Augustin dans l’introduction d’un ouvrage récent publié sur Montréal (Augustin, 2010). Ce modèle montréalais s’insère dans le modèle québécois, mais présente des spécificités propres aux caractéristiques culturelles, sociales et économiques de la métropole québécoise. Ce texte signalera aussi que les CDEC, comme c’est le cas pour le modèle québécois, doivent répondre au défi de leur renouvellement.

Problématique : la cohésion sociale et la cohésion territoriale dans le contexte de la métropolisation

La cohésion sociale est le résultat de plusieurs facteurs. Selon les auteurs récents qui s’y sont intéressés, elle repose sur le partage de valeurs communes entre les membres d’une collectivité (Jenson, 1998; Forrest et Kearns, 2001; Jenson, 2002). Elle est liée à la qualité des interactions et des liens prenant place entre les divers niveaux de régulation d’une société. La cohésion sociale dépend aussi du niveau de confiance que les citoyens ont dans les institutions, ce qui constitue une condition pour l’engagement individuel avec le collectif. À l’engagement du citoyen avec sa collectivité, il faut ajouter l’engagement mutuel entre les communautés formant une société. Au défi de la coopération entre citoyens s’ajoute donc celui de la coopération entre territoires (Faludi, 2007; Moulaert et Nussbaumer, 2008; Servillo, 2008).

La problématique de la cohésion sociale constitue un thème ancien en sciences sociales, abordé en général en relation avec l’État-nation. Durkheim (1933) a été le premier à s’y référer en parlant des diverses formes de solidarité pouvant exister dans une société moderne divisée sur le plan du travail. Depuis, plusieurs théoriciens des sciences sociales en ont parlé de façon explicite ou implicite (Pahl, 1991; Jenson, 1998), souvent dans une perspective critique (Bernard, 1999). Tenue pour acquise dans les années de gloire de l’État providence (Esping-Andersen, 1990), la cohésion sociale avait été écartée du débat scientifique au profit d’autres questions, telles que le changement social, la lutte de classes et les mouvements sociaux, mais elle y revient en force aujourd’hui. Pourquoi cette notion redevient-elle d’actualité dans le débat théorique?

Plusieurs auteurs soutiennent que les transformations inhérentes à la mise en place d’un modèle économique qui repose sur la nouvelle économie informationnelle (Castells, 2004), sur les réseaux globaux (Scott, 2001), sur la concentration des fonctions de commandement dans les principales villes devenues globales (Sassen, 2002) et sur les transformations au marché du travail (Castel, 2008; 2009; Laville, 2008; Tremblay, 2008) rendent inopérantes les institutions à l’échelle nationale (Sassen, 1996), lesquelles assuraient jadis la cohésion sociale. Comme le montre d’ailleurs l’analyse de Lupton et Fuller (2009) à partir du cas de l’Angleterre, l’adaptation des États à ce modèle a affaibli la fonction gouvernementale de régulation du marché sur laquelle reposait fortement la cohésion sociale et elle a transformé les gouvernements en « agents du marché ». Se met ainsi en place ce que Harvey (1989) a appelé la « gouvernance entrepreneuriale », que Sparke (2005) a bien documentée dans le contexte canadien. Il en résulte des inégalités et des tensions sociales importantes où des fractions de la population s’insèrent dans des réseaux performants sur le plan économique, alors que d’autres en sont exclues (Klein, Fontan et Tremblay, 2009). Des couches importantes de la société se voient limitées dans l’exercice de leurs droits de citoyenneté et les dispositifs assurant leur protection deviennent inopérants (Castel, 2008). En même temps, de nouvelles identités et de nouvelles appartenances se créent en lien avec une diversité culturelle, sociale et identitaire mal reconnue et faiblement régulée. Au niveau intra-urbain, cela se traduit par des inégalités sur le plan des services publics, de la culture, des revenus et de l’habitat, par des rapports inéquitables entre les genres, les groupes d’âge et les groupes culturels, ainsi que par des différences entre des formes d’entrepreneuriat. Dans ce contexte, les villes, qui étaient des espaces d’interactions inclusives, deviennent des espaces fragmentés, atomisés (Borja, 2002; 2003), et la ségrégation génère une ville injuste et d’exclusion (Young, 1990; Lehman-Frich, 2009).

On l’a vu dans les évènements provoqués en Europe et ailleurs par la crise économique et sociale amorcée en 2008 et par les réformes néolibérales appliquées par les gouvernements pour y faire face, les injustices sociales génèrent des réactions violentes qui donnent à voir des fractures profondes dans la cohésion sociale et une perte de confiance dans les institutions (Sennet et Sassen, 2011). Ces évènements ne font que montrer l’intensification d’une désaffiliation de plusieurs couches sociales qui se fait sentir dans les sociétés occidentales depuis les années 1980, largement provoquée par un modèle de développement qui concentre la richesse, qui provoque l’exclusion et qui affaiblit les mécanismes nationaux assurant la cohésion sociale à l’échelle nationale (Sassen, 2006). C’est la mise au jour d’une telle fragmentation sociale qui a ramené le concept de cohésion sociale au coeur du discours en sciences sociales et qui pose le défi de reconstruire cette cohésion dans des contextes marqués par la diversité et la conflictualité. La réflexion sur la cohésion sociale à Montréal en tant que scène de confrontation et de conflictualité sociale, mais aussi de construction de consensus et de concertation, de même que sur le rôle des acteurs locaux dans sa construction, prend ainsi tout son intérêt.

L’approche conceptuelle : au carrefour de trois courants

Notre analyse de la construction de la cohésion sociale puise dans trois courants : celui des « régimes urbains », celui de « la mobilisation des ressources » et celui du « néo-institutionnalisme ». L’approche des « régimes urbains » suscite certaines controverses, mais son intérêt se trouve, quant à nous, dans les concepts opératoires qu’elle propose pour l’analyse empirique des instances et des dispositifs qui participent de la gouvernance dans les grandes villes, dans des contextes de compétitivité et de globalisation (Savitch et Kantor, 2002; Casellas, 2006; Hamel et Jouve, 2008). Cette approche permet de reconstruire les processus sociaux qui servent d’assise à la formulation des politiques urbaines dominantes, très largement orientées vers la primauté du marché. Elle permet aussi de voir comment se structurent des options ancrées dans la société civile qui promeuvent des politiques urbaines orientées vers l’amélioration de la qualité de vie des citoyens (Moulaert et al., 2007).

Le principal concept utilisé par ce courant est celui de la « coalition de croissance », considérée comme un réseau formel ou informel d’acteurs publics et privés (Stone, 1989). La restructuration des économies urbaines dépendrait des coalitions que les acteurs privés et publics parviennent à constituer, ainsi que de la stabilité de ces coalitions (Kantor et al., 1997). Or, s’il a souvent été constaté que les coalitions de croissance prennent une forme élitiste, qui exclut les acteurs sociaux (Deitrick, 1999), des applications plus récentes de ce concept ont servi à proposer des coalitions plus larges et cohésives (Stone, 2004; Moulaert et al., 2007), ce qui, dans le cas de Montréal, est d’ailleurs réclamé par les acteurs sociaux (Klein et Tremblay, 2010). Ces coalitions inclusives viseraient moins à rendre la ville plus compétitive qu’à améliorer les conditions de vie des citoyens dans les quartiers et dans la ville en général.

Les interactions entre les acteurs varient selon les contextes institutionnels, bien sûr, mais également selon les rapports de force qui s’établissent entre les acteurs. Ainsi, la construction de ces coalitions plus larges prend place dans un contexte de conflit, tant entre les acteurs de la société civile qu’entre ceux-ci et les acteurs socioéconomiques dominants, où tous apprennent à se concerter à la suite de processus qui peuvent être longs, mais qui laissent des apprentissages institutionnellement ancrés et durables[3]. C’est pour cette raison que, comme nous le verrons, nous proposerons de désigner ces coalitions inclusives comme des « coalitions de développement ».

Pour avancer dans cette piste de la construction de coalitions au travers de conflits sociaux et de luttes menées par les acteurs locaux, nous avons recours à l’approche des mouvements sociaux, notamment aux travaux qui s’inscrivent dans la perspective de l’action collective et la mobilisation des ressources (Tilly, 1984; Cefaï et Trom, 2001). Cette approche a été renouvelée par des travaux qui interrogent la place des mouvements sociaux dans le double contexte de la globalisation et de la localisation (Beck, 2003; Guay et al., 2005; Della Porta et Tarrow, 2005). Dans le contexte de Montréal, les travaux inspirés par cette approche ont donné à voir l’évolution et les mutations dans le développement communautaire, notamment en ce qui concerne les CDEC (Hamel, 1991; Favreau et Lévesque, 1996; Hamel et Silvestro, 2005). Ces travaux analysent la capacité des acteurs à innover dans leurs modalités d’action en puisant dans des répertoires d’action existants ou en inventant de nouvelles modalités d’action.

Appliquée à l’analyse des dynamiques territoriales, l’approche de l’action collective et de la mobilisation des ressources permet de déterminer les actifs, c’est-à-dire le « capital socioterritorial » (Klein, Fontan et Tremblay, 2009) sur lequel peut compter une collectivité locale. Pour nous, le capital socioterritorial comprend les atouts culturels, organisationnels, institutionnels et physiques qu’une collectivité locale peut mettre en valeur pour son développement, de même que les capacités individuelles et collectives dont elle dispose pour le faire.

La notion de capital socioterritorial, telle que nous l’utilisons, rend compte du cadre social dans lequel la mobilisation des ressources est opérée par des acteurs. Ce cadre est celui des relations humaines, plus précisément des rapports sociaux, donc des liens horizontaux et verticaux qui s’actualisent au quotidien entre des acteurs. Ce cadre est porteur de cohésion (intégration-insertion), mais il peut aussi être porteur d’exclusion et de marginalisation (Fontan et Klein, 2004). Appliquée au développement des collectivités locales, la notion de capital socioterritorial peut être invoquée par des acteurs politiques s’orientant vers des perspectives néolibérales pour sensibiliser les collectivités locales à la situation de vulnérabilité ou de pauvreté qui afflige leurs citoyens, ignorant les facteurs structurels qui provoquent cette situation (Amin, 2007). Des institutions internationales peuvent aussi faire appel à cette notion pour encourager la privatisation (Fine, 2003; Ndongo, 2010). Mais celle-ci peut également être utilisée comme une base pour revendiquer un réinvestissement de l’État dans des politiques publiques appropriées aux besoins des collectivités locales afin de mettre en oeuvre des dynamiques de développement favorables au mieux-être des citoyens dans un contexte de solidarité sociale (Klein et Champagne, 2011).

Cette approche complète celle des régimes urbains dans la mesure où elle permet d’analyser les ressources mobilisées par les acteurs de la société civile pour faire pression sur les instances de pouvoir ainsi que les relations entre ces différents acteurs, ce qui se traduit par une plus forte capacité des acteurs locaux à influencer le contexte institutionnel.

L’approche néo-institutionnaliste donne des outils pour analyser empiriquement cette capacité de modifier le cadre institutionnel (DiMaggio et Powell, 1991; Hollingsworth, 2000) et de provoquer des changements. Ces changements sont imbriqués dans des trajectoires institutionnelles spécifiques (Sassen, 2006; Moulaert, 2008). Selon cette approche, les compromis entre acteurs d’ancrages sociaux différents sont la base pour l’adoption de codes qui façonnent les conduites collectives. Se mettent ainsi en place des formes territorialisées de régulation (Klein, 2008). Ainsi, la perspective selon laquelle nous analysons le rôle des CDEC à Montréal dans la construction de la cohésion sociale n’est pas consensuelle. Bien au contraire, elle postule que le conflit est inhérent à la construction de compromis sociaux solides. Le territoire apparaît ainsi comme une arène politique où se dévoilent les conflits (Palard, 2003) et se construisent des consensus (Borja, 2001), lesquels seront plus inclusifs et durables dans la mesure où le spectre des acteurs qui y participent est plus large et où ceux-ci ont la capacité d’exprimer leurs intérêts.

Méthodologie

Afin de valider l’hypothèse de recherche exposée dans la section précédente, un travail exploratoire a été réalisé. Le travail de recherche s’est effectué en trois étapes. D’abord, les acteurs de deux CDEC ont fait l’objet d’entrevues en profondeur. Ces CDEC sont le Regroupement économique et social du Sud-Ouest (RESO) et la CDEC de Rosemont–La Petite-Patrie (CDEC-RPP). Treize entrevues individuelles semi-dirigées ont été menées entre janvier et mars 2009 avec des répondants représentatifs des différents secteurs regroupés par ces deux CDEC (6 au RESO et 7 à la CDEC-RPP) (tableau 1, p. 17).

Tableau 1

Répondants selon la CDEC et la fonction de l’interviewé

Répondants selon la CDEC et la fonction de l’interviewé

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Les répondants ont été choisis pour leur connaissance des dossiers. Le temps moyen de chaque entrevue a été de 55 minutes (minimum de 33 minutes et maximum de 103). Les entrevues ont été enregistrées et transcrites. Ensuite, des entretiens collectifs ont été menés dans les deux CDEC avec les mêmes répondants. Le premier a eu lieu dans la CDEC-RPP le 18 août 2009 et le deuxième au RESO le 20 août 2009. L’objectif des entretiens collectifs a été d’enrichir les constatations faites à partir des entretiens individuels. Comme dans le cas des entrevues individuelles, les entretiens collectifs ont été enregistrés et transcrits.

Les deux types d’entretiens ont été appuyés par un guide qui portait sur les thèmes suivants :

  • La perception de la cohésion sociale : la définition de la cohésion sociale à partir des visions individuelles et son importance dans le développement économique à diverses échelles.

  • Les actions sur la cohésion sociale : les acteurs concernés, les actions dites « cohésives », les retombées réelles ou possibles de ces actions et la liaison entre la cohésion sociale et la concertation, la convergence d’intérêts, l’appartenance au territoire, le consensus et la mixité sociale.

  • La cohésion sociale au niveau du quartier et au niveau de la ville de Montréal : les individus, les CDEC et les autres acteurs à diverses échelles.

La troisième étape a consisté en un forum qui a réuni l’ensemble des CDEC associées au Regroupement des CDEC du Québec. À l’occasion de cette rencontre, chacune des treize CDEC membres de ce regroupement a présenté un projet considéré par ses dirigeants comme ayant un effet sur la cohésion sociale. Aux fins de ce texte, nous ne tiendrons compte que des présentations faites par les CDEC de Montréal. Ces présentations et les conclusions tirées lors du forum ont permis d’illustrer les constatations qui sont ressorties des deux types d’entrevues. Toutes les CDEC avaient eu accès au préalable à un document synthétisant ces constatations.

Il faut préciser que nous avons privilégié le discours des différents types d’acteurs impliqués dans les CDEC plutôt qu’une évaluation de l’impact de celles-ci. Nous avons dégagé le discours de ces acteurs sur la cohésion sociale et sur le rôle que joue leur CDEC dans sa construction. Ce choix est important dans un contexte où la notion de cohésion sociale ne fait pas partie du vocabulaire traditionnel des organisations sociales au Québec. Nous avons ainsi voulu montrer les représentations que les acteurs se font de la cohésion sociale et nous les avons traduites en indicateurs, le but étant de mettre l’accent sur leur perception de la cohésion sociale.

Résultats : l’importance de la concertation et de la jonction d’acteurs aux intérêts diversifiés

Le premier constat que l’on peut faire est que la notion de cohésion sociale n’est pas étrangère à la conception que les CDEC se font de leur mission. Le terme cohésion sociale est associé à la poursuite d’objectifs communs, à l’implication sociale, à la capacité de vivre et de travailler ensemble au sein d’une communauté, d’une société. La section suivante nous renseignera sur la compréhension que les CDEC ont de la cohésion sociale et sur les moyens envisagés pour la mettre en oeuvre.

La cohésion sociale selon la CDEC

Les répondants partagent l’idée que la cohésion sociale doit être vue comme un processus toujours en évolution, jamais comme un produit fini. Le fait d’avoir des objectifs communs et de s’impliquer socialement pour les atteindre incite les acteurs à agir ensemble et à participer à la dynamique de la communauté. La poursuite du développement social est le cadre où se construit la cohésion sociale. À la question « La cohésion sociale est-elle importante pour le développement économique de votre arrondissement? », on répond que le développement économique doit être vu à la fois comme une condition et un résultat d’un développement économique inclusif. Autrement dit, affirme-t-on, il n’y a pas de développement social ni de cohésion sociale sans développement économique, mais toutes les formes de développement économique ne conduisent pas au développement social et à la cohésion sociale. Bien que l’économie sociale et la cohésion sociale soient des choses différentes selon les répondants, l’économie sociale, soutenue par la CDEC, favorise le lien entre le développement économique et le développement social.

Un consensus se fait sentir au sujet du besoin de mettre en oeuvre un type de développement économique compatible avec les intérêts et les besoins de la communauté et susceptible d’améliorer la qualité de vie des citoyens. Les répondants soulignent l’importance d’une réponse économique et sociale aux problèmes de la population. Sur cet aspect, ils voient le rôle de la CDEC comme très important. Toujours selon les répondants, la CDEC ajoute le point de vue économique aux points de vue communautaire et social, stimule économiquement le quartier, mais avec une perspective de développement social. « Ça profite à l’ensemble de la communauté », affirme un de nos répondants.

Comment les CDEC peuvent-elles agir sur la cohésion sociale?

On a posé aux répondants, aussi bien lors des entretiens individuels que lors des entretiens collectifs, les questions suivantes : Votre action, dans votre secteur d’activité, favorise-t-elle la cohésion sociale? Si oui, comment? Si non, pourquoi? Quelles actions sont ou pourraient être réalisées par votre CDEC pour la favoriser? Des réponses obtenues, on peut dégager cinq fronts sur lesquels la CDEC agit dans la construction de la cohésion sociale.

Les répondants voient dans la capacité des CDEC à regrouper les acteurs de tous les milieux (syndical, communautaire, culturel, financier, gouvernemental, etc.) l’un des principaux atouts pour favoriser la cohésion sociale. La plupart des répondants considèrent que la cohésion sociale est la responsabilité de l’ensemble des acteurs d’une collectivité, tels que les institutions publiques, les élus, le milieu scolaire, les individus, les entreprises privées, les groupes communautaires, etc. Or, tous les acteurs ne s’entendent pas automatiquement du simple fait de se trouver dans un même quartier ou concernés par son développement. C’est la création de réseaux locaux d’acteurs sectoriels qui favorise leur convergence.

Un deuxième type d’actions des CDEC concernant la cohésion sociale relève de la mise en relation de lieux caractérisés par des spécificités historiques et culturelles. Les répondants soulèvent le fait que dans plusieurs quartiers de Montréal il existe des sentiments d’appartenance forts, qui aboutissent dans certains cas à des processus d’exclusion, voire d’auto-exclusion, ce qui favorise la ségrégation territoriale. À travers des modalités de gouvernance assurant une représentativité territoriale, et par l’élaboration d’outils de planification à l’échelle des arrondissements, les CDEC construisent de nouveaux réseaux territorialisés et créent une masse critique qui favorise une mobilisation commune de ressources, brisant ainsi des frontières qui atomisent la vie communautaire.

Une troisième fonction est liée aux changements que vivent les quartiers de Montréal, surtout les vieux quartiers industriels ou ouvriers, qui sont touchés par des processus de gentrification accélérés. L’arrivée d’une catégorie de nouveaux résidents bien nantis dans les vieux quartiers crée des tensions et exerce une pression sur la population résidente en provoquant une augmentation de la valeur des loyers ainsi que des changements dans la structure des services de proximité et dans la structure économique. Par la mobilisation des ressources de l’économie sociale, la CDEC met en place des mécanismes qui visent l’adaptation de la population en termes d’employabilité ainsi que l’offre de services accessibles aux plus démunis, comme l’affirme une répondante en donnant l’exemple de N A Rive, un groupe qui fournit des services aux immigrants, surtout aux Haïtiens, avec l’appui de la CDEC-RPP. Par la pression auprès des « développeurs », elle vise aussi à conserver, voire à augmenter, l’offre de logements accessibles pour les moins nantis.

Une quatrième fonction est la mise en oeuvre de projets mobilisateurs et unificateurs. Les initiatives de nature culturelle occupent une place importante parmi les projets développés depuis le début des années 2000, tout comme la promotion des espaces publics. En témoignent les cas du Théâtre Corona dans le Sud-Ouest et du cinéma Beaubien à Rosemont. Ces initiatives, de même que les actions pour revitaliser les équipements collectifs, comme la transformation de l’ancien édifice du tri postal où le RESO prévoit l’implantation d’une auberge internationale, de coopératives d’habitations, de services de proximité et des ateliers pour les artistes, sont perçues par les répondants comme des symboles de l’action unificatrice des CDEC. Ce sont « des petites victoires » qui montrent, comme on l’a souligné lors des entretiens collectifs, que la mobilisation pour le développement n’est pas inutile et qui augmentent l’attachement au territoire des acteurs et la fierté d’y appartenir.

Un cinquième type d’action des CDEC au regard de la cohésion sociale est lié à leur fonction d’interlocutrices de l’arrondissement en ce qui concerne des opérations de planification et d’aménagement. Dans les deux CDEC étudiées, les consultations tenues pour l’élaboration du Plan d’action local pour l’économie et l’emploi (PALEE) de leur arrondissement mettent les acteurs en réseau et créent des liens. Une répondante soulève le fait que les acteurs du quartier de La Petite-Patrie ont renforcé leurs liens – faibles auparavant – avec les acteurs de Rosemont, à la suite de l’élaboration de ce plan pour l’arrondissement de Rosemont–La Petite-Patrie. Ici, l’existence d’un interlocuteur institutionnel commun, la mairie d’arrondissement, délimite et structure les dynamiques de gouvernance et facilite la cohésion.

Les mots-clés : les indicateurs qui nous renseignent sur les CDEC et la cohésion sociale

Les rencontres tenues entre l’équipe de recherche et des représentants des CDEC RESO et RPP ont permis de retenir certains mots-clés qui pourraient être considérés comme des indicateurs de la cohésion sociale. Les notions suivantes ont d’abord été évoquées : appartenance, concertation, consensus, convergence, finalité, goût de vivre ensemble, lieu de parole, mouvement, reconnaissance, proximité. Ces notions ont été soumises aux acteurs interviewés. À la suite des entretiens, certains termes sont apparus comme les plus révélateurs du rôle de la CDEC dans la construction de la cohésion sociale.

Concertation

La concertation apparait comme le plus important de tous les concepts abordés. La concertation est associée aux termes « être ensemble », « travailler ensemble », « participer », « régler les conflits »; elle est vue comme un outil essentiel pour que le développement économique prenne place dans un contexte de cohésion sociale. On souligne le rôle central joué par les tables sectorielles et les organismes multisectoriels de nature locale dans ce processus de concertation. On souligne aussi l’importance d’assurer les conditions pour l’expression des différents intérêts et besoins afin de chercher des retombées pour toutes les parties concernées par les projets. La CDEC apparait dans ce processus comme un facteur de concertation multisectorielle du milieu communautaire, du milieu institutionnel, du milieu scolaire, des milieux économiques, des milieux culturels et des individus. Ainsi, « tout le monde a quelque chose à gagner dans un nouveau projet qui se réalise. Je pense que c’est là le lien avec la cohésion sociale. Tout le monde peut donner son avis et en tirer quelque chose pour chacun des groupes », concluait un de nos répondants.

Convergence (entre des groupes d’intérêts)

La convergence concerne la négociation qui a lieu dans le processus menant à la concertation. Elle signifie des compromis. Elle est considérée aussi comme un défi. Il apparait important pour les répondants de s’entendre sur certains objectifs et de travailler ensemble. Comme un des répondants l’affirme, « les intérêts ne convergent pas toujours, mais quand les intérêts convergent, la cohésion sociale se fait naturellement ». À cette fin, des rencontres et des discussions sont nécessaires pour que les gens « sortent un peu de leur champ d’intérêt immédiat, pour regarder un peu plus large [et avoir] une vision commune de ce qui va se faire dans leur quartier », dit un répondant. Le rôle de la CDEC à cet égard est vu comme fondamental, car celle-ci facilite les liens entre des milieux qui ne se seraient pas rencontrés autrement. La CDEC leur donne la possibilité d’exprimer leurs différents besoins et points de vue afin de trouver des solutions acceptables pour tout le monde, même si cela ne veut pas dire nécessairement un consensus absolu. D’ailleurs, la recherche d’un consensus complet est vue par les acteurs comme un frein à l’action.

Appartenance au territoire

Le lien entre la cohésion sociale et l’appartenance au territoire est soulevé par les répondants. Plusieurs référents identitaires sont alors soulignés, l’identification au milieu physique, à un quartier ou à quelques rues, au lieu de résidence ou à des lieux fonctionnels (travail, consommation) se combinant avec des éléments plus sociaux, tels que l’appartenance ethnique et l’âge. Le développement d’un sentiment d’appartenance constitue un défi, affirment plusieurs répondants, en ce qui concerne les immigrants récemment établis et les nouveaux résidents. On souligne la dualité entre la fierté et l’appartenance, d’un côté, et la dépossession et la gentrification de l’autre.

Mixité sociale

La mixité sociale peut avoir en même temps des effets négatifs et positifs. Elle n’en demeure pas moins un défi, voire une condition pour arriver à la cohésion sociale, affirme l’un de nos répondants. « Il n’y a pas de cohésion sans mixité », ajoute-t-il. On parle de diverses formes de mixité : d’âges, de races, de cultures et de langues. On soulève toutefois les différences entre les « gens des condos », les propriétaires de maisons unifamiliales et les résidents de logements sociaux. Les répondants estiment que la cohabitation entre les différents types de résidents ne conduit pas automatiquement à la cohésion sociale[4]. La mixité, pour autant qu’elle se traduise par des actions communes, permet à un milieu de profiter d’une diversité d’expériences de vie. Cependant, pour qu’elle devienne un atout unificateur il faut mettre en place des mécanismes favorisant les interrelations entre les divers groupes sociaux et réduire les inégalités socioéconomiques (revenus, emplois, éducation, etc.). « C’est un défi d’intégration pas facile », nous affirme un répondant. Des ponts sont nécessaires, tout comme des actions musclées visant la lutte contre la pauvreté.

La cohésion sociale au niveau du quartier et au niveau de la ville de Montréal

En ce qui concerne la contribution des CDEC à la gouvernance globale de la ville, nos répondants croient qu’elle se fait en élaborant des stratégies « en lien avec d’autres organisations dans la ville ». À cet égard, l’interaction avec la mairie d’arrondissement apparait cruciale. Par ailleurs, à l’échelle de la ville comme telle, c’est « à travers l’inter-CDEC » que se mettent en place des « stratégies communes » disent les répondants. Mais il s’agit d’une construction ascendante qui s’exprime dans les relations que les CDEC, individuellement ou à travers leurs regroupements, ont avec d’autres acteurs plus globaux, tels Culture Montréal, le Chantier de l’économie sociale, les milieux syndicaux. De plus, les acteurs des CDEC sont aussi présents dans des tables sectorielles plus globales, ce qui permet d’unifier des points de vue entre les acteurs de plusieurs CDEC. À différents égards, les CDEC contribuent à faire de Montréal une ville plus cohésive, affirme-t-on. Selon nos répondants, « la création d’entreprises » pour combler les besoins de la communauté, l’adaptation de la main-d’oeuvre, les projets culturels, par exemple, contribuent à rééquilibrer les quartiers. Le travail coordonné au niveau de l’« inter-CDEC » permet d’établir des stratégies communes aux différents niveaux (tableau 2).

Tableau 2

Synthèse des réponses obtenues lors des entrevues

Synthèse des réponses obtenues lors des entrevues

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Validation des résultats

Les observations dégagées de l’enquête menée auprès des corporations RESO et RPP ont été soumises à l’ensemble des CDEC en deux occasions à des fins de validation et de bonification. Une première présentation a eu lieu le 21 avril 2010 à l’occasion d’une réunion du Regroupement des CDEC du Québec. Lors de cette réunion, un document synthétisant les résultats de la recherche a été déposé et discuté. Les représentants des 13 CDEC membres de ce regroupement se sont reconnus dans les résultats obtenus et ont affirmé leur pertinence et leur validité. La deuxième occasion a été celle d’un forum sur le thème « Les CDEC et la construction de la cohésion sociale », tenu le 5 novembre 2010, auquel ont participé l’ensemble des CDEC du Québec qui ont présenté un cas illustratif de leur contribution à la cohésion sociale. Nous retenons aux fins de ce texte les exemples présentés par les CDEC de Montréal (tableau 3, p. 25)[5].

Tous les exemples cités concernent des actions visant à résoudre un problème social local précis que les CDEC mènent en collaboration avec un ensemble d’acteurs locaux oeuvrant dans divers secteurs. Il se dégage de ces cas que la contribution des CDEC à la cohésion sociale s’inscrit dans la recherche de solutions aux problèmes sociaux dans leur collectivité en expérimentant des nouvelles approches, c’est-à-dire en innovant socialement. Les différents cas donnent à voir un répertoire d’actions très vaste où interviennent un grand nombre d’acteurs. Parmi les modalités d’action, on voit la mobilisation citoyenne, des expériences non traditionnelles de formation, l’animation sociale, la revitalisation de quartiers, la construction de réseaux sociaux par l’intermédiaire des TIC, la création culturelle et la mise en valeur du patrimoine.

Tableau 3

Projets présentés par les CDEC de Montréal pour illustrer leur contribution à la cohésion sociale

Projets présentés par les CDEC de Montréal pour illustrer leur contribution à la cohésion sociale
Source : Forum sur la contribution des CDEC à la cohésion sociale tenu le 5 novembre 2010 à l’École de technologie supérieure de l’Université du Québec et organisé par le Regroupement des CDEC du Québec

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La construction de la cohésion sociale par la médiation et l’intermédiation : la place des CDEC

Comme nous l’avons mentionné précédemment, nous essayons de dégager le rôle des CDEC dans la construction de la cohésion sociale à l’aide de trois courants analytiques : celui des « régimes urbains », celui de « la mobilisation des ressources » et celui du « néo-institutionnalisme ». L’approche des régimes urbains nous permet de voir que les CDEC, par leur rôle orienté vers la concertation, peuvent être vues comme des instigatrices de coalitions d’acteurs à l’échelle locale. Ces coalitions regroupent des acteurs économiques, sociaux, culturels, ainsi que des représentants d’intérêts divers, tels les gens d’affaires, les milieux syndicaux et le monde communautaire. Cependant, contrairement aux coalitions de croissance étudiées par les principaux tenants de cette approche, les acteurs coalisés dans ou autour des CDEC mettent plus l’accent sur la qualité de vie des résidents que sur la compétitivité de l’économie locale. Les exemples analysés dans la section Validation des résultats montrent que les coalitions de ce type s’inscrivent dans une dynamique de défense des acquis des citoyens et de renforcement des liens sociaux. Les coalitions d’acteurs structurées par les CDEC sont socialement plus inclusives que les coalitions de croissance analysées et, dans certains cas, critiquées par les tenants de l’approche des régimes urbains. Elles poursuivent un développement à long terme qui combine les aspects sociaux et économiques du développement. Ainsi, elles peuvent être vues plus comme des « coalitions de développement » que comme des coalitions de croissance.

Leurs actions s’inscrivent dans un processus conflictuel, qui les transforme en porte-paroles de la collectivité locale auprès des instances gouvernementales, des employeurs, des promoteurs, des investisseurs, soient-ils privés, publics ou rattachés à l’économie sociale. L’exercice de ce rôle dépend largement de la force de l’appui des acteurs locaux. Leur ancrage local et la concertation des acteurs leur permettent de mobiliser des ressources locales en appui à leurs actions, qu’elles soient revendicatives ou proactives. Ces coalitions participent à des réseaux d’échelles métropolitaine et nationale, tels l’Inter-CDEC, le Regroupement des CDEC du Québec, le Chantier de l’économie sociale, ce qui leur permet d’inscrire leurs actions dans un contexte plus large et d’obtenir des appuis. Le cas de relance d’un cinéma de quartier à Rosemont témoigne des caractéristiques de ce processus. La CDEC a coordonné la mobilisation des acteurs locaux en réponse à la fermeture du cinéma Dauphin par la chaine qui en était propriétaire. Cette mobilisation locale a obtenu l’appui d’acteurs de niveau métropolitain et d’acteurs nationaux. Ce faisant, les acteurs locaux ont mis en exergue les déficits et les besoins en termes de services culturels. La lutte pour la réouverture du cinéma est devenue un emblème de la mobilisation locale qui finalement a réussi et relancé le cinéma sous un autre nom, Cinéma Beaubien, affichant ainsi ses attaches locales. La réussite de ce projet a augmenté la fierté des acteurs et intensifié leur identité locale. Quant au cinéma comme tel, il se distingue des autres cinémas par une programmation différente, un répertoire multiculturel, qui trouve sa clientèle dans l’ensemble de Montréal. D’autre part, le cinéma est devenu un lieu d’animation culturelle important et reconnu par la collectivité.

Par ailleurs, les CDEC, fruits d’une expérimentation qui a eu lieu dans les années 1980 en réaction à la crise, ont participé de la transformation de l’institutionnalité du développement des territoires au Québec. C’est ainsi que sont apparus les centres locaux de développement (CLD), qui ont repris les principales caractéristiques des CDEC, et qui sont devenus, à la suite de la réforme de la fin des années 1990, les principaux jalons du développement économique local. Le tour de force des CDEC de Montréal a été de se faire reconnaitre comme des CLD, et de bénéficier par conséquent des fonds octroyés par le gouvernement pour assurer l’appui aux acteurs locaux. Les CDEC se sont donc inscrites dans le mouvement qui a transformé le cadre institutionnel du développement territorial, ce qui a augmenté leur reconnaissance, mais qui, en même temps, les a insérées dans le rouage de l’action gouvernementale en les assujettissant à des règles imposées à l’ensemble des CDEC.

Les CDEC participent donc à la cohésion sociale montréalaise à un double titre. En concertant les acteurs, en devenant une instance où ceux-ci trouvent des points de convergence et de ralliement, en mettant en oeuvre des actions collectives unificatrices et en construisant des ponts entre divers types de résidents, elles assument une sorte de médiation entre les acteurs. L’expression de leurs différents intérêts et options se voit ainsi canalisée à la faveur d’objectifs communs. Évidemment, cette fonction de médiation n’est pas sans risque, car la tentation de l’unanimisme et le souci d’éviter la critique peuvent être forts. Une condition importante pour l’exercice de cette fonction par les CDEC réside donc dans la participation citoyenne, afin de préserver leur rôle d’initiateur de projets représentant la collectivité et leur place dans la mise en oeuvre d’un leadership partagé construit collectivement.

Par ailleurs, parce qu’elles agissent comme porte-paroles de la collectivité locale et qu’elles gèrent des ressources octroyées par les gouvernements, les CDEC agissent comme des intermédiaires. Cette fonction d’intermédiation assure une circulation d’information du gouvernement vers les acteurs locaux et vice versa. Les CDEC se placent alors dans une zone intermédiaire qui rapproche la sphère gouvernementale de celle de la société civile, ce qui est fondamental pour une société cohésive, mais, ce faisant, elles s’éloignent des citoyens. Le choix de la cohésion sociale comme option permet de recréer ce lien, pour autant que celle-ci ne vise pas que les acteurs organisationnels. Les illustrations présentées dans le tableau 3 montrent que les dirigeants des CDEC sont conscients de ce besoin, car plusieurs d’entre elles visent directement la participation citoyenne.

Conclusion

L’objectif de cette recherche exploratoire était de valider une hypothèse, à savoir que les CDEC jouent un rôle dans la cohésivité de la ville de Montréal, et ce, en raison de leur rôle de médiateurs et d’intermédiaires. À la lumière des résultats obtenus, la proposition avancée s’avère pertinente[6]. La recherche réalisée montre que l’hypothèse selon laquelle les CDEC contribuent à la cohésion sociale aussi bien à l’échelle de leur arrondissement qu’à celle de la ville dans son ensemble est fondée. Il se dégage des entrevues que les CDEC associent la cohésion sociale à leur mission. Un lien existe entre la perception que les représentants sectoriels des CDEC ont de la cohésion sociale et une stratégie de développement économique qui vise l’amélioration de la qualité de vie de l’ensemble des résidents. Les CDEC visent à assurer la prééminence d’un tel objectif de développement, à travers des projets de revitalisation territoriale, de développement durable et d’employabilité, lesquels constituent leurs principales priorités. La concertation est vue comme un élément fondamental de leur mission. Dans chaque territoire, la CDEC agit comme un « lieu de rencontre et de concertation » (entrevues). La médiation entre les intérêts a priori divergents des acteurs et l’intermédiation permettant d’interagir aussi bien à l’intérieur du territoire d’action des CDEC qu’avec les acteurs d’autres territoires ou opérant à d’autres échelles d’intervention font de la CDEC un acteur important dans la construction de la cohésion sociale.

Ce double rôle de médiation et d’intermédiation permettrait de relever le défi que constitue la régulation des appartenances diversifiées et des cohabitations entre groupes sociaux différents. L’appartenance et la mixité apparaissent indipensables pour la construction d’une cohésion sociale forte pour autant qu’une instance assure l’établissement de ponts entre les groupes différents. Cela se révèle surtout important dans les territoires marqués par des fragmentations ethniques et sociales, tels celui du Sud-Ouest où les quartiers Pointe-Saint-Charles, La Petite-Bourgogne, Saint-Henri, Griffintown, Ville-Émard et Côte-Saint-Paul se caractérisent par une forte identité territoriale. L’atomisation qui en résulte, qui autrement pourrait être vue comme négative, devient un atout dans la mesure où un acteur comme RESO agit comme un organisme de rencontre et d’interaction. Ces deux fonctions, de médiation et d’intermédiation, ont été peu étudiées par les travaux qui s’intéressent à la cohésion sociale, lesquels portent surtout sur l’adhésion à des valeurs communes, sur la confiance dans les institutions et sur les mécanismes d’équité sociale. Elles nous apparaissent pourtant comme fondamentales dans la construction d’une société cohésive.

Le développement économique communautaire (DEC) ainsi que les CDEC constituent des jalons importants du modèle québécois renouvelé dans les années 1980 par la participation active des organisations communautaires dans le développement économique. La force prise par l’économie sociale et la mise en oeuvre de modalités partenariales de développement comptent parmi les résultats de ce renouvellement. Or, ce modèle québécois est fragilisé depuis les années 2000 par les politiques d’inspiration néolibérale privilégiées par les gouvernements, tant fédéral que provincial. De plus, il est fragilisé par un contexte global qui valorise l’individu plus que le collectif et qui approfondit les inégalités sociales[7]. Le risque dans ce contexte pour le DEC et les CDEC est de perdre leur leadership en matière de développement. Leur défi donc est de sauvegarder ce leadership et de promouvoir un modèle de développement qui, tout en augmentant leur capacité d’influence, agirait sur un nouveau renouvellement du modèle québécois, qui, d’ailleurs, se fait attendre. Comme le suggérait Pierre Morrissette à la clôture du forum du 5 novembre 2010, l’option de la cohésion sociale est l’un des éléments qui permettraient de relever ce défi dans la mesure où elle est la base d’un projet de société plus démocratique et plus équitable.

Il est important cependant que la cohésion sociale visée permette de diminuer objectivement les causes de l’atomisation sociale provoquée par les inégalités, la pauvreté et l’exclusion (Klein et Champagne, 2011). Le soulèvement qui a eu lieu à Montréal-Nord en 2008[8] montre que les fractures sociales et les différences socioterritoriales existent aussi à Montréal, même si elles sont moins profondes qu’ailleurs dans le monde. Il importe donc que la cohésion sociale poursuivie à travers le développement économique communautaire associe, d’une part, l’obtention de compromis sociaux et le ralliement des acteurs à des objectifs communs avec, d’autre part, la pression pour obtenir les moyens nécessaires afin de répondre aux besoins des démunis. Ainsi conçu, l’objectif de la cohésion sociale doit s’inscrire dans un mouvement pour une société solidaire du point de vue social et égalitaire du point de vue économique, et ce, aux échelles aussi bien locale que nationale et globale. Vaste programme…!