The European Union and Occupied Palestinian Territories. State-Building without a State, Dimitris Bouris, 2014, Londres et New York, Routledge, 214 p.

Dans ce livre, Dimitris Bouris apporte une contribution aux études européennes ainsi qu’aux travaux sur la construction de l’État palestinien. Plus particulièrement, l’auteur analyse l’efficacité de l’Union européenne (UE) comme agent de construction de l’État (state-builder) en s’appuyant sur les activités de peace- et state-building mises en place dans les territoires palestiniens occupés.

Avant de dévoiler les critères sur lesquels il mesurera l’efficacité de l’UE, l’auteur prend soin de contextualiser son étude. Il effectue d’abord un survol bref mais suffisant de la littérature relative au state-building et à la construction de la paix libérale (chap. 1). Il offre ensuite un aperçu du rôle distinctif de l’UE dans le peacebuilding en rappelant à la fois les normes sur lesquelles reposent ses principes d’intervention et les outils à sa disposition (chap. 2). C’est à la fin de ce deuxième chapitre que l’auteur propose un cadre théorique visant à tester l’efficacité de l’UE comme « state-builder ».

Bouris insiste dans un premier temps sur l’importance de distinguer entre le produit final – c’est-à-dire l’État construit à travers les programmes européens – et le processus par lequel l’État est construit. Puisque le dernier a un impact direct sur le premier, il convient de s’intéresser aux deux. L’auteur propose dans un second temps trois critères sur lesquels tester l’efficacité de l’UE qui englobent aussi bien le processus que le produit final : la légitimité ; la cohérence ; la régulation de la violence ou, autrement dit, la capacité de faire appliquer ses décisions. Le critère de légitimité concerne, d’une part, ce que fait l’UE (le processus) pour être vue comme un acteur légitime par la population locale, mais aussi à l’interne et à l’international. Ce critère vise, d’autre part, l’impact (le résultat) des politiques européennes de state-building sur la légitimité de l’État en construction. Le deuxième critère concerne la cohérence interne (entre différentes agences européennes) et externe (entre différents bailleurs) ainsi que la cohérence des relations entre l’UE et les élites locales. On notera qu’ici la distinction entre processus et résultat disparaît. Finalement, la régulation de la violence relève à la fois de la capacité de l’UE à mettre en place ses politiques (processus) et du rôle de l’UE dans le renforcement des capacités de l’État construit à faire de même (résultat).

Dans les chapitres 3 à 5, l’auteur revient sur les interventions européennes de peace- et state-building sous trois aspects : la politique de haut niveau, dont la diplomatie, les outils économiques et l’aide au développement ; la réforme du secteur de la sécurité (RSS) ; la réforme du secteur judiciaire. Pour chacun de ces secteurs, les politiques et programmes de l’UE en Palestine sont d’abord précisément décrits. Ils sont ensuite évalués, regrettablement de manière rapide, à travers le cadre d’analyse proposé au chapitre 2.

De manière générale, l’auteur offre grâce à son cadre d’analyse une évaluation nuancée de l’efficacité de l’UE comme « state-builder » en Palestine. Si l’évaluation sur le critère de légitimité et de régulation de la violence est plutôt bonne, elle l’est moins sur celui de la cohérence. L’auteur rend compte de la complexité de ce qui fait ou non un « state-builder » efficace et permet d’avoir un jugement moins sévère quant au rôle de ces derniers. Plus encore, ce livre propose une excellente synthèse des programmes européens à l’égard des TPo. En ce sens, il constitue une monographie importante sur le rôle distinctif de l’UE en Palestine.

Cela étant, on regrettera un certain manque de rigueur et de profondeur dans l’analyse. En premier lieu, si le cadre théorique entend capturer l’efficacité de l’UE en termes de processus et de résultat, la distinction entre les deux n’est pas toujours claire. Elle disparaît dès l’exposé du cadre théorique au chapitre 2 dans l’analyse de la cohérence (voir ci-dessus). Elle n’est ensuite pas effectuée de manière systématique dans les parties analytiques des chapitres 3 à 5. En second lieu, l’analyse n’est pas toujours menée à terme. Si l’argument demeure valable, la démonstration est insuffisante. On retiendra un exemple illustratif de cette faiblesse que l’on retrouve de manière récurrente dans l’ouvrage.

À la fin du chapitre relatif aux missions européennes de RSS (chap. 4), l’auteur argumente que celles-ci ont globalement permis de générer de la légitimité. Quatre critères sont constitutifs de cette légitimité : la cohésion et le consensus européen sur le contenu des missions ; la capacité à mobiliser d’autres acteurs ; la légitimité générale sur le terrain et l’appropriation locale (ownership). Je m’attacherai en particulier aux deux derniers. L’auteur avance que la mission de police EUPOL COPPS est généralement décrite comme une « histoire à succès » recevant le plein soutien de « toutes les parties concernées » (traduction libre, p. 121). Bien que l’auteur s’appuie sur des entretiens originaux pour soutenir ce point, on regrettera qu’il s’agisse uniquement des témoignages d’officiels européens et israéliens. Or, cette mission de police qui appuie un gouvernement jugé illégitime est contestée tant par la population palestinienne que par les membres du Hamas. Bien sûr, Dimitris Bouris soulève lui-même ce problème et souligne que, ce faisant, la mission n’a pas envoyé le bon message en termes d’État de droit et n’a pas pris la mesure des retombées politiques. Malheureusement, l’auteur n’explique pas les retombées en question et ne prend lui-même pas la mesure de leur impact sur la légitimité de la mission – critère de l’efficacité qu’il évalue. Plus loin, alors qu’il s’attache à la question de l’appropriation, Bouris rapporte le témoignage d’un officiel de l’OLP. Ici, la perception palestinienne est bien recueillie, mais c’est uniquement celle d’une frange de la société. L’auteur donne à voir une partie palestinienne homogène, alors que celle-ci est divisée, en particulier sur la question des forces de sécurité qui constitue non seulement un des facteurs de la division, mais aussi la pierre d’achoppement des négociations de réconciliation entre le Hamas et le Fatah. En conclusion, le livre est empiriquement riche sur les politiques et les programmes européens dans les territoires palestiniens, mais analytiquement plus faible.