Les Nations Unies, le droit international des droits humains et les autorités locales : quel dialogue ?

Résumé

Selon les Nations Unies, 68% de la population mondiale vivra en milieu urbain en 2050. Les autorités locales sont donc de plus en plus interpellées en matière de respect des droits humains. La situation est d’autant problématique que cette densification urbaine correspond au mouvement de dévolution des responsabilités centrales vers les autorités locales et à celui de l’attrition des ressources conséquentes. Dans ce contexte, s’est créé le mouvement de la Ville pour les droits humains, de plus en plus institutionnalisé. Ce mouvement pose clairement l’enjeu du rapport entre les autorités locales et le droit international des droits humains. Malgré la théorie classique de la responsabilité centrale, voir exclusive, de l’État en droit international, peut-on concevoir une imputabilité locale à l’échelle internationale lorsqu’il s’agit des droits humains dans la ville ? En 2015, le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies s’est mis en quête d’une réponse à cette question. Il propose que les autorités locales partageraient au moins un devoir de coordination en la matière avec les autorités centrales et favorise à cette fin la constitutionnalisation des devoirs des autorités locales. Cet article propose une évaluation empirique de la réception par les organes de droits humains des Nations Unies de cette proposition. Il procède à une vérification in concreto du travail de ces organes: les organes de traités et les observations finales et générales adoptées par ceux-ci et le Conseil des droits de l’Homme par la voie de l’Examen périodique universel (ÉPU). Enfin, l’analyse tient aussi compte es interventions de la société civile. Plus de 1 000 entrées ont été analysées pour la période 2009-2018. L’analyse mène à des conclusions très prudentes et peu novatrices. Les organes de traités hésitent à approfondir la problématique des relations entre l’État central et les autorités locales lorsqu’il s’agit de l’imputabilité des acteurs publics en matière de droits humains sur la scène internationale. Dans certains cas toutefois, ils acceptent de faire écho à l’invitation du Conseil des droits de l’homme qui encourage une meilleure coordination, voire une coordination constitutionnalisée, entre les autorités centrales et locales. Des nuances s’imposent toutefois envers certains droits dont les droits économiques et sociaux des populations vulnérables dans la ville. Dans ce dernier cas, l’analyse du travail de certains comités, dont le Comité des droits économiques, sociaux et culturels et le Comité des droits de l’enfant offrent des ouvertures intéressantes. Le Conseil des droits de l’homme, via le mécanisme de l’ÉPU, mise pour sa part sur le besoin d’une coordination intra-étatique et multiniveaux en matière de réalisation de droits humains, tel qu’il la pose dans son Rapport de 2015. Enfin, la société civile, dans ses interventions auprès des organes de traités, n’interpelle que de manière marginale, la responsabilité directe des autorités locales sur la scène internationale lorsqu’il s’agit des droits humains dans la ville. Somme toute, notre analyse nous amène à conclure à une certaine étanchéité entre le travail politique et le travail de contrôle des normes de droits humains au sein des Nations Unies lorsqu’il s’agit des droits humains dans la ville et de l’imputabilité des autorités locales. Cela pourra rassurer les internationalistes mais ne dispose pas de la dynamique incontestable du déplacement des problématiques de droits humains vers la ville.

Abstract

According to the United Nations, 68% of the global population will live in an urban environment by 2050. Consequently, local authorities are more and more called upon in matters related to human rights and international human rights standards. Such state of affairs coincides with a global movement towards the decentralisation of the responsibilities of central governments and of the attrition of consequent resources. The movement for human rights in the city emerged in such context and nowadays shows a strong level of institutionalisation. It raises the issue of the accountability of local authorities at the international level in matters related to human rights in the city. Despite the uncontested principle of the central and exclusive responsibility of states in international law in general, is it possible to attribute a certain level of accountability to local authorities in regard of international human rights law? In 2015, the UN Human Rights Council adopted a Report where it suggests principles in order to address this issue. The Council suggests that local authorities at least share with central governments a duty to coordinate efforts, policies and strategies aimed at promoting and protecting human rights. To this end, the Council strongly recommends constitutional arrangements. This article proposes an empirical assessment of the reception by UN human rights bodies of such proposal. In order to do so, it examined the assessment by those bodies of national human rights implementation processes: general and final observations following states' reports are considered in the case of treaty monitoring and Universal Periodic Review (UPR) is looked upon in the case of the Human Rights Council. In addition, the input of some NGOs is also analysed. In total, over 1 000 documents were identified with the help of keywords for the period 2009-2018. The data analysis brings us to conclude that the political and institutional movement for human rights in the city and the evaluative work done by the UN human rights bodies behave largely like ships passing through the night. The 2015 Human Rights Council is largely ignored by the latest. At best, they will invite states to consider a more effective multilevel coordinating effort at the domestic level, hereby timidly echoing the Report. This conclusion, although it falls in line with the theory of international public law, bare some nuances in the case of certain rights such as economic and social rights where the work of both the Committee on economic, social and cultural rights and the Committee on the rights of children offer interesting openings. For its part, the Human Rights Council is content with a recall of the conclusions of its 2015 Report. Coordination is the key concept when comes the time to examine the consequences for human rights implementation of urbanisation. Lastly, NGOs, much to our surprise, does not play a spear-heading role in front of UN human rights bodies when comes the time to conceptualise the distribution of responsibilities between different level of national authorities in a time of intense urbanisation. In conclusion, our analysis shows a thick sealing between the political and normative work of UN human rights bodies. It seems convenient, against all realities, to perpetuate in an almost simplistic way the subordinated role of local authorities in regard of the theory of international public law. Such conclusion may reassure international law experts. But in a world where some meta cities work with other meta cities more than with the states on which they depend, it may not be the end of the story.

Resumen

De acuerdo con las Naciones Unidas, el 68% de la población mundial vivirá en áreas urbanas para 2050. Por lo tanto, las autoridades locales están llamadas cada vez más a respetar los derechos humanos. La situación es más problemática debido a que esta densificación urbana corresponde al movimiento de devolución de responsabilidades centrales a las autoridades locales y al consiguiente desgaste de recursos. En este contexto, se creó el movimiento de la Ciudad por los derechos humanos, el cual está cada vez más institucionalizado. Este movimiento plantea de manera clara el desafío de la relación entre las autoridades locales y el derecho internacional de los derechos humanos. A pesar de la teoría clásica de la responsabilidad central del Estado, incluso exclusiva, en el derecho internacional ¿podemos concebir una responsabilidad local a nivel internacional en lo que respecta a los derechos humanos en la ciudad? En 2015, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas se propuso encontrar una respuesta a esta pregunta. Este propone que los entes locales compartan con los entes centrales al menos un deber de coordinación en esta materia y, para ello, promueve la constitucionalización de las funciones de los entes locales. Este artículo ofrece una evaluación empírica de la recepción de esta propuesta por parte de los órganos de derechos humanos de las Naciones Unidas. Este realiza una verificación en concreto el trabajo de estos órganos: los órganos de tratados y las observaciones finales y generales adoptadas por ellos y el Consejo de Derechos Humanos a través del Examen Periódico Universal (EPU). Finalmente, el análisis también tiene en cuenta las intervenciones de la sociedad civil. Se analizaron más de 1.000 entradas para el período 2009-2018. El análisis conduce a conclusiones muy cautelosas y poco innovadoras. Los órganos de tratados son reacios a profundizar en el tema de las relaciones entre el estado central y las autoridades locales cuando se trata de la rendición de cuentas de los actores públicos en materia de derechos humanos en el escenario internacional. Sin embargo, en algunos casos aceptan hacerse eco de la invitación del Consejo de Derechos Humanos, que fomenta una mejor coordinación, incluso una coordinación constitucionalizada, entre las autoridades centrales y locales. No obstante, es necesario hacer matices en relación con ciertos derechos, incluidos los derechos económicos y sociales de las poblaciones vulnerables de la ciudad. En este último caso, el análisis del trabajo de ciertos comités, incluido el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Comité de los Derechos del Niño, ofrece aperturas interesantes. El Consejo de Derechos Humanos, a través del mecanismo del EPU, está apostando a la necesidad de una coordinación interestatal y multinivel en la realización de los derechos humanos, tal como lo establece en su Informe de 2015. Finalmente, la sociedad civil, en sus intervenciones con los órganos de tratados, solo desafía marginalmente la responsabilidad directa de las autoridades locales en la escena internacional cuando se trata de derechos humanos en la ciudad. En general, el presente análisis concluye que existe cierta estrechez entre el trabajo político y el trabajo de monitoreo de los estándares de derechos humanos dentro de las Naciones Unidas cuando se trata de derechos humanos en la ciudad y la rendición de cuentas de las autoridades locales. Esto puede tranquilizar a los internacionalistas, pero no tiene la innegable dinámica del desplazamiento de los temas de derechos humanos hacia la ciudad. Según Naciones Unidas, el 68% de la población mundial vivirá en áreas urbanas en 2050. En consecuencia, los gobiernos locales y municipales se movilizan cada vez más para la implementación de los derechos humanos. Por lo tanto, la ciudad está buscando su camino en la escena internacional mientras que, a nivel local, se siente cada vez más desafiada como actor del derecho internacional de los derechos humanos. Pero ¿el derecho internacional de los derechos humanos está interesado en la ciudad y, de ser así, cómo? Por su parte, las redes de ciudades proponen una nueva división de responsabilidades — y medios — entre el Estado y los gobiernos locales en relación con la obligación de proteger, promover y hacer efectivos los derechos humanos. Tras hacer balance del fenómeno de la internacionalización de la ciudad en un primer apartado, este artículo dedica un segundo apartado al análisis del doble movimiento de los avances registrados por el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas en la materia y las iniciativas emprendidas por las ciudades, que trasladan el derecho internacional de los derechos humanos al margen del Estado central. Una tercera y última sección presenta un análisis empírico extraído de tres muestras documentales distintas de los órganos de vigilancia de los derechos humanos de la ONU. Concluye con una consideración tímida pero dinámica por parte de los gobiernos locales, su papel y sus responsabilidades en tal implementación. En conclusión, el artículo propone que en ausencia de una evolución que pretenda operacionalizar el papel de la ciudad en la implementación de los derechos humanos, se espera un efecto indirecto de estos últimos sobre el Estado central.