Article body

En raison du nombre croissant d’organisations internationales interétatiques (ci-après organisations internationales ou OI), mais aussi de régimes internationaux et de complexes de régimes internationaux, dans la gouvernance mondiale, aucune question politique, juridique, économique ou sociale d’importance n’échappe à ces institutions. Se questionner sur leurs origines, leurs règles et modes de fonctionnement, leurs limites, leurs pouvoirs et leurs effets sur les politiques publiques ainsi que sur la politique mondiale est essentiel pour la communauté des internationalistes.

Alors que la politique intérieure des pays est marquée par la concurrence entre des individus ou des groupes, comme des partis politiques, pour se saisir du pouvoir ou pour influencer les décisions du gouvernement, la politique mondiale est d’une différente nature en raison de l’absence d’un gouvernement mondial. Cette absence ne signifie pas pour autant qu’il n’existe pas de gouvernance mondiale. Sur la scène internationale, la politique mondiale implique une multitude d’acteurs en compétition qui cherchent notamment à façonner les règles et à créer des institutions, dont les OI, afin de générer la gouvernance mondiale et ainsi favoriser la prévisibilité des actions et des pratiques. Les organisations internationales peuvent être pensées comme des lieux où la politique mondiale se déploie, mais également comme des acteurs de cette même politique mondiale.

Par leur positionnement sur la scène internationale, les organisations internationales occupent une place à l’intersection du droit international public et de la science politique, mais aussi de la politique mondiale et des politiques publiques des États. Les organisations internationales sont la création d’États souverains, mais en favorisant la coopération internationale, elles viennent contraindre ces mêmes États dans leurs choix de politiques publiques. La tension est parfois forte entre l’autonomie des États quant à leurs choix de politiques publiques nationales et le respect de leurs engagements internationaux.

Même s’il existe de nombreux débats sur la question, on peut avancer que la première OI moderne a été constituée après le Congrès de Vienne de 1814-1815. Ce congrès, qui a réuni les pays vainqueurs de Napoléon Bonaparte ainsi que plusieurs autres États d’Europe, a créé un nouvel ordre politique européen. Ce congrès avait pour objectif de rédiger les conditions de la paix en plus de redessiner les frontières européennes.

C’est dans ce contexte qu’ont été constituées plusieurs organisations internationales, telle la Commission centrale pour la navigation du Rhin en 1815 dont le siège a été établi dans les premières années à Mayence, en Allemagne. Cette organisation a adopté la Convention de Mayence qui prévoyait les premières règles gouvernant le transport fluvial sur le Rhin. Malgré plusieurs modifications apportées à cette organisation, elle existe toujours et son siège est désormais à Strasbourg, en France. Dans la même veine, la Commission européenne du Danube a été mise sur pied en 1856.

Pour d’autres, la première OI ayant été établie par traité et possédant un secrétariat permanent est l’Union télégraphique internationale fondée en 1865, qui a ensuite été renommée l’Union internationale des télécommunications en 1934. L’Union télégraphique internationale a été créée par traité à Paris lors d’une conférence internationale qui a réuni une vingtaine de pays. Elle a été rattachée au système des Nations Unies en 1947 et réunit de nos jours 193 États et plus de 700 membres et associations du secteur. À l’origine, l’organisation avait comme mandat de favoriser la standardisation technique des outils de télécommunication et le transfert transfrontalier de l’information.

Finalement, la Société des Nations (SDN) et son agence spécialisée, l’Organisation internationale du Travail (OIT), toutes deux créées par le Traité de Versailles[1] de 1919, sont également à mentionner au titre des premières organisations internationales. La SDN a été mise en place à la suite de la Première Guerre mondiale et du discours des « Quatorze points » du président américain Woodrow Wilson. Ce dernier recevra d’ailleurs le prix Nobel de la paix pour son rôle d’architecte de la SDN. Le Sénat américain a cependant refusé de ratifier le Traité de Versailles, et de ce fait les États-Unis n’ont jamais fait partie de cette organisation ; l’URSS, pour sa part, ne joindra la SDN que tardivement.

Cette organisation, ancêtre des Nations Unies[2], a profondément influencé la façon de concevoir les OI. Plutôt que d’être un organisme fondamentalement technique, la SDN était une organisation qui remplissait un très large mandat. Elle a été la première organisation internationale à s’intéresser à une vaste gamme d’enjeux, tels que la sécurité collective, les questions de guerre et de paix, le désarmement, le libre-échange et l’amélioration globale de la qualité de vie, et elle exerçait une influence indéniable sur l’agenda mondial. Le secrétariat de l’organisation, localisé à Genève, réunissait des administrateurs publics internationaux de nombreux pays. Bien que la littérature spécialisée soit divisée sur l’héritage de la SDN, qui sera dissoute en 1946, cette dernière représentait tout de même la première organisation dont le secrétariat avait des prérogatives extraterritoriales même si la majorité des acteurs clés étaient européens.

Lors de sa création en 1919, l’OIT était une agence de la SDN et elle s’appuyait sur l’idée selon laquelle il ne peut y avoir de paix durable sans traitement décent des travailleurs. En 1946, l’OIT rejoint les Nations Unies et en constitue la première agence spécialisée. Elle a célébré son centième anniversaire en 2019.

Malgré le fait que les organisations internationales précédentes soient importantes, Inis Claude Jr., un pionnier de l’étude du sujet, soutient que les organisations internationales modernes représentent un phénomène de la seconde moitié du XXe siècle. Ce n’est en fait qu’après la Seconde Guerre mondiale que les organisations internationales vont connaître une croissance importante en plus de devenir des acteurs centraux dans la politique mondiale[3]. De nos jours, l’Union des associations internationales diffuse de l’information détaillée sur environ 72 500 organisations internationales de tout genre provenant de 300 pays et territoires. De ce nombre, plus de 40 000 sont actives[4]. En ce qui concerne plus strictement les organisations internationales interétatiques, leur nombre est estimé à 126 par le Département d’État américain, mais à 325 par la Correlates of War database, une base de données sur les relations internationales[5]. Selon le ministère français de l’Europe et des Affaires étrangères, en octobre 2016, les organisations internationales possédaient des effectifs globaux de près de 200 000 fonctionnaires internationaux[6].

Devant cette institutionnalisation importante de la scène internationale qui vient transformer le jeu international, plusieurs questions émergent. Qu’est-ce qu’une organisation internationale ? Quelle est la différence entre une organisation internationale et une organisation internationale non gouvernementale ? Qu’est-ce qui différencie un régime international d’un complexe de régimes internationaux ou d’une organisation internationale comme l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) par exemple ? Et finalement, qu’est-ce que la gouvernance mondiale ? Toutes ces notions sont importantes pour mieux appréhender la politique mondiale et ses acteurs fondamentaux.

I. Les organisations internationales

Les organisations internationales sont créées par traités par des États souverains et représentent des lieux où ces derniers se réunissent dans le cadre de structures permanentes qui incluent généralement des instances de délibération et un organe exécutif et administratif. Une organisation internationale comprend généralement une constitution ou une charte qui rappelle son origine et prévoit la structure, la composition, les conditions de participation et les fonctions de celle-ci, ainsi que des organes, principaux, subsidiaires, pléniers ou restreints, qui remplissent des fonctions liées à l’activité de l’organisation dans laquelle ils sont intégrés.

Cela dit, les traités internationaux ne sont pas la seule façon de créer des organisations internationales. Il est d’ailleurs plus commun de créer des OI par le processus d’émanation, c’est-à-dire de créer une nouvelle organisation internationale à partir d’une organisation internationale existante. L’Organisation des Nations Unies (ONU) peut par exemple approuver la création d’une organisation internationale à partir d’une section d’une organisation existante. La Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) a été mise sur pied en 1964 de cette façon. La CNUCED est un organe subsidiaire de l’Assemblée générale des Nations Unies. Selon Susan Park, les émanations des organisations internationales sont plus simples à mettre sur pied en comparaison de la mise sur pied d’un traité international. Il suffit de recueillir le nombre de votes suffisant dans l’organisation d’origine. C’est ce qui explique pourquoi on compte plus de 930 organisations internationales issues d’émanations contre 285 pour les organisations créées par traités[7].

La multiplication des organisations internationales depuis la Seconde Guerre mondiale a pour conséquence que ces dernières peuvent prendre différentes formes sur le plan de leurs membres, de leurs fonctions, de leurs règles de fonctionnement et de leurs ressources. Certaines organisations internationales sont à vocation universelle, c’est-à-dire qu’elles sont ouvertes à tous les États, par exemple les Nations Unies, l’OIT ou encore l’OMS, alors que d’autres sont restreintes en fonction de l’assise géographique, comme l’Organisation des États américains (OEA), ou encore en fonction de leurs objectifs, comme l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ou l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF).

Les organisations internationales possèdent des fonctions très diversifiées. Plusieurs offrent des forums d’échange et de prise de décision collective pour créer des règles, des normes ou de la soft law plus ou moins contraignantes, certaines supervisent la mise en oeuvre des accords et des conventions sous leur responsabilité et en assurent le suivi, alors que d’autres sont plus opérationnelles et peuvent accorder de l’assistance ou déployer des forces armées. Enfin, certaines organisations internationales génèrent des idées et font la promotion de bonnes pratiques en matière de politiques publiques et de bonne gouvernance. Dans de nombreux cas, les OI collectent de l’information relative à leur domaine de spécialisation, en plus de diffuser des analyses et des statistiques.

Sur le plan des règles décisionnelles, les organisations internationales ont des processus de vote très variés. Certaines organisations adoptent le vote à la majorité simple comme c’est le cas à l’Assemblée générale des Nations Unies, alors que d’autres privilégient le vote majoritaire comme le Conseil des droits de l’homme ou la Cour internationale de justice. Pour certaines questions, l’Union européenne vote à la super majorité (ou majorité qualifiée), alors que le Conseil de sécurité des Nations Unies vote à la super majorité des 3/5 avec un droit de veto pour ses cinq membres permanents (les États-Unis, la Grande-Bretagne, la France, la Chine et la Russie). Le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale (BM) s’appuient pour leur part sur une procédure de vote pondéré, tandis que l’Organisation mondiale du commerce (OMC) adopte la règle du consensus, règle qui est également suivie par l’Autorité internationale des fonds marins pour certains enjeux. En définitive, seule une analyse au cas par cas permet de mieux comprendre l’architecture des différentes organisations internationales[8].

Finalement, il importe de distinguer une organisation internationale d’une organisation internationale non gouvernementale (OING). Toute organisation internationale qui n’est pas créée par traité entre États doit être considérée comme une OING. Ces organisations sont des associations de droit privé dont l’activité s’opère sur la scène internationale. Greenpeace, Amnistie internationale et Médecins Sans Frontières en sont des exemples. Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) qui est techniquement une OING possède cependant un statut particulier. En effet, lorsqu’il a été créé en 1863, il reposait sur une initiative privée. Il a cependant reçu une reconnaissance formelle avec la conclusion de la première Convention de Genève pour l’amélioration du sort des blessés et des malades des armées combattantes de 1864[9], un traité multilatéral conclu entre 12 États et royautés d’Europe, précurseur des Conventions de Genève de 1949[10].

II. Les régimes et les complexes de régimes internationaux

Un régime international représente un ensemble de règles et de processus internationaux sur un objet donné. Un régime peut inclure plusieurs organisations internationales et traités internationaux sur un thème. Le régime international des droits des travailleurs inclut, par exemple, de nombreuses conventions internationales sur plusieurs sujets (liberté d’association, liberté syndicale, interdiction du travail forcé, limite au travail des enfants, etc.). Ainsi, même si des conventions internationales se chevauchent, on peut tout de même parler de régime international, car elles partagent généralement des normes et des principes compatibles. Autre exemple, le régime commercial international en Amérique du Nord gravite notamment autour de règles de l’OMC, de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique[11], qui remplace l’ALÉNA[12], d’accords multilatéraux sur l’investissement et de certaines normes de l’OCDE sur divers sujets liés au commerce. Le régime international pour contrôler le développement et la propagation des armes nucléaires inclut pour sa part plusieurs traités internationaux tels que le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires[13] de 1968 ou le Traité ABM (Anti-Ballistic Missile) de 1972 en plus des pouvoirs de l’Agence internationale de l’énergie atomique.

Un régime international naît généralement en réponse à un besoin de la communauté internationale de se coordonner pour répondre à un enjeu important, que ce soit la sécurité collective, le commerce international, la finance internationale, l’environnement, les télécommunications, le transport, les migrants ou encore la santé publique. Lorsqu’un régime international existe, les acteurs qui gravitent autour du régime reconnaissent avoir certaines obligations à respecter. Les acteurs internationaux respectent, la plupart du temps, le droit international, les normes et le processus décisionnel, même lorsque ces derniers sont implicites, parce qu’ils les considèrent comme légitimes et nécessaires. Puisque cette gouvernance s’opère sans gouvernement mondial, les États et les acteurs internationaux de la politique mondiale et du droit international anticipent que les autres acteurs respecteront minimalement eux aussi le régime international. Le succès d’un régime international s’appuie ainsi largement sur la légitimité des règles et des normes ainsi que sur la fonctionnalité du processus décisionnel.

Plusieurs auteurs soutiennent qu’il existe également des « complexes de régimes » (regime complex)[14]. Il n’existe pas, par exemple, de régime international cohérent qui structure les actions internationales afin de limiter les effets des changements climatiques. Il existe cependant un complexe de régimes internationaux, c’est-à-dire un ensemble d’institutions et de régimes qui se chevauchent partiellement tout en étant non hiérarchisés et qui gouvernent un domaine particulier de la politique mondiale. La distinction entre un régime et un complexe de régimes internationaux n’est pas liée à la complexité d’un sujet, mais plutôt à la superposition des régimes avec des éléments contradictoires, opposés, voire antinomiques.

Un complexe de régimes représente un réseau d’au minimum trois régimes liés à un thème donné, comme la lutte au changement climatique, qui impliquent des éléments qui peuvent poser problème tels des normes incompatibles, des processus décisionnels distincts et des règles d’adhésion différentes. Ainsi, un élément central d’un complexe de régimes est la divergence sur certains principes, normes, règles ou procédures. Les régimes internationaux qui s’intéressent au secteur forestier, avec ses forums internationaux en compétition comme le Forum des Nations Unies sur les forêts, le Comité des forêts de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture et l’Organisation internationale des bois tropicaux, représentent un exemple de complexe de régimes internationaux puisque plusieurs régimes se superposent avec des règles et des procédures divergentes[15].

Cette prolifération du droit, des régimes et des complexes de conduit à un paradoxe. Alors que l’activité législative sur le plan multilatéral est en forte augmentation depuis 1945 et que la politique mondiale n’a jamais été aussi judiciarisée, le droit international se fragmente en de nombreux régimes distincts qui sont de moins en moins universels. Cette fragmentation du droit international provoque une incompatibilité entre les règles et normes des différents régimes juridiques[16]. Cette multiplication des normes contradictoires favorise également la « sélection de régime », c’est-à-dire la recherche par les États des traités et des régimes qui leur semblent plus favorables et qui sont susceptibles de reconnaître un précédent qui ferait jurisprudence dans le futur[17].

III. La gouvernance mondiale

Le concept de gouvernance mondiale sert pour sa part à décrire la complexité et la vélocité des relations entre acteurs de toute nature, privée ou publique, dans la politique mondiale et le droit international contemporain. La gouvernance mondiale représente un ensemble de processus de négociation et de coopération internationale qui réunit les États souverains et les organisations internationales, mais également les OING, la société civile internationale ainsi que d’autres acteurs, afin d’atteindre des objectifs et des accords négociés en commun.

L’introduction de ce concept a été rendue nécessaire, car la politique mondiale et le droit international sont caractérisés par l’accélération de la mondialisation et par une multiplication des acteurs transnationaux. Ces acteurs transnationaux ne représentent pas un phénomène nouveau, mais leur ampleur actuelle leur confère une importance fondamentale dans la gouvernance mondiale. Comme le souligne James Rosenau, un des premiers penseurs du concept de gouvernance mondiale, avec la multiplication des acteurs transnationaux, la scène internationale est désormais caractérisée par la coexistence de deux mondes : le monde des États qui est lié à la souveraineté nationale et le monde « multicentré », libre de souveraineté[18].

Le monde des États est un monde relativement codifié et réglementé, et il est formé d’un nombre fini d’acteurs reconnus par les membres souverains de la société internationale. Le monde multicentré est composé de très nombreux acteurs transnationaux qui sont minimalement autonomes par rapport au monde des États. Les OING, dont les organisations humanitaires internationales comme Oxfam, les regroupements écologiques internationaux comme Greenpeace ou les regroupements pour la défense des droits de la personne comme Amnistie internationale, de même que les experts internationaux ou les communautés épistémiques comme le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat tiennent de ce registre. Pour simplifier, on peut parler ici de société civile internationale. À ces acteurs, on doit ajouter les multinationales et tout autre acteur transnational qui, par leurs actions, nt la politique mondiale, par exemple un mouvement terroriste ou un mouvement migratoire.

Avec la mondialisation et la montée en puissance des acteurs transnationaux, nous assistons ainsi à une complexification de la gouvernance mondiale[19]. Les dynamiques entre les acteurs changent en raison de la multiplication de ces derniers, mais également en raison de la complexité grandissante des enjeux. En effet, les questions liées à la gestion de la pollution, au changement climatique, au trafic de drogues transfrontalier, aux droits de la personne, au terrorisme, à la finance internationale ou aux pandémies sont des questions transnationales, c’est-à-dire qu’elles font fi des frontières et qu’elles nécessitent la collaboration d’une multitude d’acteurs étatiques et non étatiques afin d’être élucidées.

Ces dynamiques transnationales complexes ont forcé les gouvernements et les organisations internationales à repenser leurs modes d’action et leurs politiques publiques. Les OING sont désormais des acteurs de plus en plus importants dans la gouvernance mondiale. En effet, plusieurs organisations internationales accordent aux OING un rôle au sein de leur gouvernance. Certaines OING assument même des fonctions qui étaient autrefois sous la responsabilité des organisations internationales. C’est le cas notamment dans un contexte de crises humanitaires où elles sont souvent les premières intervenantes sur le terrain.

Le concept de gouvernance mondiale a été pensé pour conceptualiser cette complexité grandissante de la scène internationale. Même si les organisations internationales constituent le coeur des institutions de la gouvernance mondiale, elles ne sont pas seules. Cette gouvernance mondiale inclut également le droit international, les normes internationales ou la soft law, les OING, les multinationales et les communautés épistémiques, alors que les processus peuvent s’appuyer sur la diplomatie de sommet, comme le Sommet de la Terre qui existe depuis 1972, sur de grandes conférences thématiques, comme les conférences des parties sur les changements climatiques, ou sur des institutions très peu institutionnalisées, comme le Groupe des 7 ou G7 qui est né dans les années 1970 avec pour objectif de réunir les chefs d’État des principaux pays industrialisés afin d’aborder des enjeux liés aux changements économiques mondiaux ou encore le Groupe des 20 ou G20 qui compte 19 pays ainsi que l’Union européenne et qui représente 85 % du produit intérieur brut de la planète.

***

L’objectif du présent numéro spécial est de réunir les plus grands experts parmi la communauté de juristes et de politologues qui se spécialisent dans les organisations internationales et la gouvernance mondiale afin d’offrir un large panorama des institutions et des enjeux contemporains.

Stéphane Paquin s’intéresse d’abord aux organisations internationales dans la théorie des relations internationales, tandis que Kristine Plouffe-Malette présente le coeur de la gouvernance mondiale, c’est-à-dire le système onusien. Ronald Hatto propose ensuite une étude du Conseil de sécurité des Nations Unies et des opérations de maintien de la paix, qui est suivie d’une présentation du droit universel et régional des droits de la personne par Kristine Plouffe-Malette. François Roch met de l’avant les objectifs du Millénaire pour le développement et suivent ensuite les présentations de Renée-Claude Drouin sur l’OIT, Lynda Rey sur l’OMS et Véronique Guèvremont sur l’UNESCO. Puis, Isabelle Duplessis s’intéresse aux droits des femmes, Idil Atak se penche sur les enjeux migratoires alors qu’Annie Chaloux et Philippe Simard étudient le complexe de régimes internationaux de la gouvernance mondiale de l’environnement. Fannie Lafontaine et Azé Kerte Amoulgam étudient ensuite le système pénal international, alors Julia Grignon consacre sa contribution à une OING singulière, soit le Comité international de la Croix-Rouge. Olivier Schmitt poursuit en se penchant sur l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord. Suit David Pavot qui analyse le fonctionnement du FMI, alors que Geneviève Dufour se penche sur le cas de l’OMC. Pour sa part, Christian Deblock s’intéresse aux nouveaux régimes des accords commerciaux régionaux, tandis que Richard Ouellet et Jade-Élie Savoie présentent l’Accord Canada-États-Unis-Mexique. Pour conclure, Michèle Rioux et Olivier Dagenais analysent la gouvernance mondiale d’Internet.