Article body

L’Assemblée générale des Nations Unies adoptait le 16 décembre 1966 le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC)[1], garantissant par le fait même les principes formulés en 1948 dans la Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH)[2]. Pour la première fois, l’ONU parvenait à instituer des mécanismes de protection internationale des droits humains destinés à régir indéfiniment la quasi-totalité des États. Or, en 2016, à l’occasion du cinquantième anniversaire des deux traités multilatéraux les plus marquants, relatifs aux droits humains, le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme, Zeid Ra’ad Al Hussein, a dressé un bilan plutôt sombre de l’efficacité du PIDCP et du PIDESC à protéger les droits des individus. Une efficacité remise en question par la multiplication inquiétante des violations des droits de l’homme au sein des États parties aux Pactes[3]. Invoquant les nombreux défis auxquels la communauté internationale fait face — au premier chef d’entre eux, les changements climatiques et les crises financières mondiales —, le Haut-Commissaire a dit craindre un « possible retour en arrière » en matière de protection des droits humains et a appelé, pour éviter d’être la « génération qui renonce aux droits consacrés par les Pactes »[4], les États qui ont ratifié le PIDCP et le PIDESC à renouveler leur engagement à réaliser les droits de l’homme. Il a aussi encouragé tous les pays n’ayant pas encore adhéré aux Pactes à le faire sans tarder.

Édité par Daniel Moeckli et Helen Keller, tous deux professeurs de droit international public à l’Université de Zurich, l’ouvrage collectif The Human Rights Covenants at 50 – Their Past, Present, and Future, jette un regard réflexif sur les 50 dernières années depuis l’adoption du PIDCP et du PIDESC et tente de comprendre les raisons pour lesquelles ces Pactes ne jouissent aujourd’hui que d’une efficacité restreinte. Le livre se divise en trois parties : (I) Le passé qui situe le contexte politique entourant l’adoption des Pactes ; (II) Le présent qui met en évidence à la fois les apports et les limites du PIDCP et du PIDESC dans l’élargissement de l’accès aux droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels au sein des grands ensembles régionaux du globe (Afrique, Amérique latine, Europe, Asie Moyen-Orient) ; et, parce que « today’s challenges call for an effective human rights system »[5] , (III) Le futur qui propose des pistes de solutions visant à garantir durablement le respect de la mise en oeuvre des droits consacrés par les Pactes.

I. Le passé : la volonté de protéger

Retraçant les origines de l’émergence d’une action internationale concertée en faveur des droits de l’homme, la première partie de l’ouvrage rappelle que ce sont les atrocités de la Seconde Guerre mondiale qui ont mené à la rédaction de la DUDH, et quelques années plus tard, au développement de traités internationaux juridiquement contraignants (PIDCP et PIDESC) venant renforcer la simple valeur déclarative de la Déclaration. Des luttes politiques reflétant les débats idéologiques de l’époque expliquent le délai entre l’adoption de la DUDH et des deux Pactes, de même que l’entrée en vigueur tardive de ces derniers (1976). D’un côté, les États capitalistes se faisaient les porte-étendards des droits et libertés individuelles des citoyens en promouvant par exemple le droit à la liberté d’expression, le droit de voter et le droit à la vie privée. De l’autre, les États communistes[6] mettaient de l’avant la primauté des droits économiques, sociaux et culturels tels que le droit au travail et le droit à l’éducation.

Devant la persistance des désaccords, l’Assemblée générale des Nations Unies a demandé la rédaction de deux Pactes distincts plutôt qu’un seul, conduisant ainsi à la division des droits humains en droits de première (PIDCP) et de deuxième (PIDESC) génération. Les auteurs insistent tout particulièrement sur la conceptualisation de ces deux générations de droits en termes opposés :

First-generation rights were “negative”, “cost-free”, and justiciable rights, to be realized immediately and giving rise to obligations of results. By contrast, second-generation rights were framed as “positive”, “costly”, and non-justiciable rights, to be realized over time, and generating obligations of means contingent on the available resources[7].

Une telle conceptualisation, font valoir les auteurs[8], a eu pour effet corolaire malheureux d’induire un biais de perception à l’égard des droits économiques, sociaux et culturels, qui ont depuis été trop souvent considérés comme des droits de « seconde classe », non-obligatoires, non-susceptibles de recours judiciaire et ne pouvant être assurés que progressivement avec le temps.

La question de la surveillance de l’application des Pactes par les États parties fait toutefois l’objet de critiques encore plus vigoureuses de la part des auteurs. Certes, les deux comités de suivi — le Comité des droits de l’homme (CCPR) pour le PIDCP et le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CESCR) pour le PIDESC — mis sur pied par l’ONU pour veiller au respect de la conformité aux Pactes ont permis d’instaurer des mécanismes de contrôle et de renforcer la protection des droits de l’homme au moyen des trois principales fonctions qui leur ont été dévolues : 1) l’examen des rapports périodiques[9] des États sur les mesures prises pour assurer la jouissance des droits consacrés par les Pactes qui donne lieu à des recommandations contenues dans des observations finales ; 2) le traitement de plaintes des particuliers contre les États, lorsque ces derniers ont ratifié les protocoles facultatifs rattachés aux Pactes qui permettent aux individus s’estimant lésés de déposer une communication individuelle auprès des Comités ; et 3) la rédaction d’observations générales, seules interprétations autorisées des Pactes, qui précisent le contenu normatif des droits inclus dans le PIDC et le PIDESC et les obligations qu’imposent ces droits. Néanmoins, selon les auteurs, « a key limitation of the Committees’ role is that its evaluation of State reports and its final decisions on individual communications do not produce legally binding incomes[10] ». Même problème, déplorent-ils, du côté des « observations générales », qui au lieu d’être considérées comme de véritables arrêts de règlements, sont caractérisées par les Comités as « “authoritative”, a term that is subtly different from “binding” »[11].

Les auteurs dénoncent d’ailleurs avec vigueur le caractère politique du processus d’élaboration des observations générales. Adoptées par consensus, les observations générales se veulent le résultat d’un jeu de négociation entre les membres des Comités (tous deux composés de 18 experts indépendants) et les acteurs (États parties, académiques, ONG) ayant la possibilité de commenter par écrit la première version d’une observation. Bien que tous les avis émis soient considérés, les Comités accordent préséance aux États parties, qui préfèrent le recours à une terminologie « non-binding and imprecise »[12]. L’usage constant de verbes tels que « suggère, invite, recommande » plutôt que « exige ou oblige », l’emploi du conditionnel (les États « devraient ») à défaut du temps présent, de même que l’absence de définition autour de concepts clés[13] associés aux droits consacrés par les Pactes en sont des exemples probants. Devant être analysées comme des invitations à observer un comportement déterminé, les obligations générales disposent néanmoins d’une autorité morale grandissante en étant reconnues dans de nombreuses juridictions.

II. Le présent : un impact mitigé

La deuxième partie de l’ouvrage montre que les limites soulevées préalablement par les auteurs ont pour effet de réduire considérablement l’influence des Pactes dans les différentes sous-régions du globe. Si le PIDCP et le PIDESC sont somme toute bien intégrés aux niveaux régional et domestique (constitutions, tribunaux nationaux) en Afrique, en Amérique latine, en Europe, en Asie et au Moyen-Orient, les recommandations émises par les Comités sous forme d’observations finales et de vues définitives auprès des rares États parties de ces espaces géographiques qui déposent leurs rapports périodiques dans les délais impartis et qui autorisent les communications individuelles ne sont souvent pas prises en compte dans l’élaboration des politiques publiques des pays[14].

L’analyse de l’impact du PIDESC en Afrique révèle que la Charte régionale africaine des droits de l’homme et des peuples[15] reconnaît explicitement les articles 1, 7, 10, 12, 13 et 15 1 a)[16] du Pacte et que la Commission africaine chargée d’assurer la protection des droits consacrés par la Charte fait parfois référence aux observations générales pour appuyer ses décisions[17]. L’influence du Pacte se fait cependant beaucoup moins sentir dans les constitutions des États et au sein de leurs tribunaux nationaux qui se refusent pour la plupart à accorder le même niveau de protection aux droits économiques, sociaux et culturels qu’aux droits civils et politiques. Pour les auteurs, « factors limiting the enforceability of economic, social and cultural rights in Africa, include not only poverty, but also political authoritarianism, high-levels of corruption, armed conflicts, and a lack of respect for the rule of law »[18]. L’analyse dévoile aussi que les rapports périodiques devant être remis au CESCR accusent des retards considérables et que seuls le Cap-Vert, la République centrafricaine, le Gabon et le Niger ont pour le moment ratifié le Protocole facultatif[19] permettant le dépôt de plaintes individuelles.

En Amérique latine, les auteurs indiquent que le PIDESC est non seulement reconnu au niveau régional par le Pacte de San José[20], mais également au niveau domestique. Le travail d’interprétation du CESCR (observations générales, mais surtout les observations finales sur les rapports périodiques remis par les États parties) est reflété dans la vaste majorité des décisions portant sur des cas de violation des droits économiques, sociaux et culturels rendues par les tribunaux nationaux. Un facteur non-négligeable entrave toutefois l’influence du PIDESC dans la sous-région : les décisions rendues par les tribunaux nationaux « are not reflected in official public policies allowing citizens to avail themselves of those rights »[21]. Sans politique publique accompagnant les décisions des juges, soutiennent les auteurs, les fortes disparités sociales et économiques de l’Amérique latine continueront de se creuser.

Du côté européen, une étude détaillée de la situation des droits humains au Royaume-Uni, en Allemagne, en Russie et en Espagne, laisse paraître que malgré la reconnaissance formelle du PIDESC aux niveaux régional et domestique et la soumission dans les délais impartis des rapports périodiques, aucun des quatre États « systematically implements the Committee’s concluding observations, and thus, public policies and law making that explicitly reflect the provisions of the Covenant and focus on the most vulnerable, so far remain a rare exception »[22]. Les auteurs attirent également l’attention sur le fait que seule l’Espagne a ratifié le Protocole facultatif établissant une procédure de plainte[23].

L’impact du PIDCP a été évalué par les auteurs dans les régions de l’Asie et du Moyen-Orient. Le bilan établi est particulièrement sombre. Ainsi, le PIDCP n’a en Asie aucune influence régionale, puisque le continent ne s’est jamais doté d’un organe régional des droits humains. Si influence domestique il y a, elle se veut minimale : seuls quelques États, dont le Japon, Hong Kong et l’Inde ont intégré le Pacte dans leurs juridictions respectives. Pour le reste, les auteurs s’inquiètent du fait que la Chine, pays le plus peuplé et le plus puissant de la région, n’a toujours pas ratifié le PIDCP et que l’Asie est le continent où le nombre d’adhérents au Protocole facultatif de plainte individuelle est le plus faible. Ils n’hésitent d’ailleurs pas à qualifier les États asiatiques dans l’ensemble de « persistent defaulters of their respective obligations »[24], ceux-ci remettant constamment en retard leurs rapports périodiques et ne prenant pas en compte les observations finales du CCPR.

Les auteurs ont toutefois des mots encore plus durs à l’égard des États du Moyen-Orient ayant ratifié le PIDCP qu’ils qualifient d’« insincere ratifiers[25] ». Si le Pacte a réussi à pénétrer le cadre domestique légal de la plupart des États parties, les structures politiques en place, caractérisées par l’autoritarisme, le patriarcat et la loi islamique, conduisent à troubler fortement la jouissance des droits civils et politiques protégés par le PIDCP. Entretenant des relations tumultueuses avec le CCPR, « States of the region always point out that HRC’s concluding observations are not “fit’ for a region marked by violent conflicts and internal and external national security concerns[26] ». Sans avertir le CCPR, ils déclarent régulièrement l’état d’urgence (plus souvent de facto que de jure) afin de restreindre l’exercice de certains droits. Tout comme la Chine en Asie, les auteurs sont d’avis que la non-ratification du Pacte par des États populeux et influents de la région (Oman, Qatar, Émirats arabes unis, Arabie Saoudite) est fort inquiétante.

III. Le futur : empêcher tout retour en arrière

Dans la troisième partie de l’ouvrage, les auteurs dressent un constat clair : on ne peut réécrire le passé et il faut tirer des leçons du présent. Mais, face aux difficultés mentionnées, comment renforcer l’efficacité du PIDCP et du PIDESC ? Quelles seraient les mesures les plus appropriées pour assurer une meilleure mise en oeuvre des droits humains protégés par ces traités ? La solution passe d’abord, selon les auteurs, par des changements institutionnels majeurs. Il est nécessaire d’augmenter significativement les ressources humaines et financières des Comités qui, avec des moyens financiers et un personnel réduits, peinent à remplir leurs fonctions. À titre d’exemple, l’ONU emploie seulement 15 avocats pour répondre aux plaintes individuelles issues des deux Pactes[27], ce qui se traduit par des décisions précipitées, pauvrement argumentées et avec effet minimal. Les auteurs soutiennent qu’un renforcement des capacités de fonctionnement des Comités leur permettrait d’assurer une plus grande protection des droits consacrés par le PIDCP et le PIDESC.

Rejetant l’idée souvent proposée d’un projet de « Cour mondiale des droits de l’homme », qui viendrait consolider la protection des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels en un seul système juridique dont les décisions s’imposeraient aux États, les auteurs sont d’avis que les défis des droits humains sont trop complexes « to bypass them all and create a world court as if it were some magical panacea[28] ». Il faut plutôt que les Comités cherchent à promouvoir la mise en oeuvre des Pactes dans la législation interne des États parties afin de leur donner effet. Mener des campagnes de sensibilisation sur la justiciabilité des droits humains auprès des acteurs politiques, des législateurs et des forces policières est un moyen d'y parvenir. Les auteurs font valoir que le rôle joué par d’autres acteurs domestiques que les institutions judiciaires et politiques, soit les médias par la mise en visibilité des décisions rendues par les Comités, les universitaires par la diffusion des travaux sur le processus international de protection des droits humains susceptibles de se traduire par certaines réformes, ainsi que les ONG par l’accompagnement des individus dans le dépôt d’une plainte individuelle et l’observation de la mise en oeuvre des observations finales par les États parties, est primordial pour accroître l’influence des Pactes.

Enfin, à la lumière des bouleversements climatiques actuels et de la multiplication des crises financières qui affectent de plein fouet les droits humains, les auteurs appellent à une « root-and-branch reform (or new treaty obligations) to render the human rights regime capable of taking account of the conditions of climate change of economic crisis »[29]. Ils signalent notamment que l’article 2.1 du PIDESC, qui requiert des États qu’ils s’engagent à agir « au maximum de leurs ressources disponibles » pour « assurer progressivement le plein exercice des droits[30] », n’est pas apte à pallier les conséquences désastreuses des changements climatiques et des crises financières qui affectent ipso facto les ressources disponibles et qui demandent des actions immédiates. Sans prise en compte de ces enjeux aux répercussions multiétatiques dans les Pactes et dans le travail d’interprétation des Comités, les auteurs disent craindre une délégitimation encore plus grande du système onusien des droits de l’homme et une détérioration irréversible de la majorité des droits protégés par les Pactes.

***

Premier ouvrage scientifique à dresser le bilan d’un demi-siècle d’activité du PIDCP et du PIDESC, The Human Rights Covenants at 50 – Their Past, Present, and Future constitue une ressource exceptionnelle pour quiconque s’intéresse au droit international relatif aux droits de l’homme. Il faut souligner le mérite des auteurs d’avoir procédé à l’évaluation de l’influence des Pactes sur cinq grands ensembles régionaux du monde actuel : l’Afrique, l’Amérique latine, l’Europe, l’Asie et le Moyen-Orient. Dommage, toutefois, que l’Océanie n’ait pas été considérée. Par ailleurs, en Europe, seuls quatre États (Royaume-Uni, Allemagne, Russie et Espagne) ont fait l’objet d’une évaluation. Les États d’Europe du Nord et d’Europe de l’Est ont été laissés de côté. Fait surprenant, la France, qui figure pourtant parmi les grandes puissances du continent, a elle aussi été écartée, et ce, en raison des « author’s language abilities»[31]. Il aurait été fort intéressant de voir de quelles façons se positionne l’Hexagone — qui aime d’ailleurs s’auto-qualifier de « pays des droits de l’homme — dans la mise en oeuvre des Pactes par rapport aux autres. Comment expliquer également que l’étude de l’influence du PIDESC ait été réalisée en Afrique, en Amérique Latine et en Europe et pas en Asie et au Moyen-Orient ? Et vice-versa pour le PIDCP ? Ces choix méthodologiques ne sont pas justifiés par les auteurs et limitent les comparaisons possibles. L’ouvrage dirigé par Daniel Moeckli et Helen Keller est néanmoins remarquable par la réflexion critique honnête et approfondie qu’il engage et qui se veut essentielle pour répondre aux principaux défis auxquels fait face le système international des droits humains. En espérant que leur livre retienne davantage l’attention de la communauté internationale et des médias que les célébrations entourant le cinquantième anniversaire des Pactes.