Why Nonunion Representation Is Legal in Canada

Abstract

This study examines the factors which led to the continued legality of nonunion collective representation in Canada, in contrast to the American approach which banned formal nonunion plans. It is argued that the delay in the passage of Canadian labour laws allowed a constellation of pressures to emerge which supported the continued use of nonunion plans within both private and public sectors. Further, the influence of William Lyon Mackenzie King, and his prior support for a particular nonunion approach were influential in Canada. Canadian statutory mechanisms and subsequent labour board interpretations are presented. The practical result is that nonunion plans continue to persist outside of the statutory regimes governing union-management relations, and may form an important component of the industrial relations landscape.

Résumé

Nous examinons les facteurs qui ont mené à la légalité continue de la représentation collective non syndicale au Canada, contrairement à nos voisins du Sud qui ont banni telle approche. Tant au Canada qu'aux États-Unis, l'interdiction de l'ingérence patronale a rendu illégale l'existence de syndicats jaunes. Cependant, au Canada, des formes de représentation non syndicale des employés sont légales à la condition qu'elles ne soient pas délibérément implantées dans le but d'éviter l'organisation syndicale. Aux États-Unis, le recours simultané aux articles 8 (a)(2) et 2(5) du N.L.R.A. prohibe la représentation collective non syndicale (Jenero et Lyons 1992 ; Finkin 1994).

Deux thèmes majeurs différencient les approches canadienne et américaine. Le premier relève de l'influence profonde de William Lyon Mackenzie King sur à peu près toutes les lois du travail au Canada. Le second relève du cadre institutionnel dans lequel ces lois ont été adoptées. Jusqu'au moment où les Américains ont banni les syndicats de boutique en 1935, le Canada et les États-Unis suivaient des routes parallèles en termes d'étendue et de pénétration de la représentation non syndicale.

Parmi les premiers documents sur la pénétration du modèle de représentation non syndical, on souligne qu'à la mi-1919, les comités d'entreprise ou les comités paritaires représentaient environ un demi-million de travailleurs américains alors qu'ils en représentaient quelque 145 000 au Canada. Proportionnellement, sur une base per capita, la pénétration de systèmes non syndicaux était le double au Canada de celle prévalant aux États-Unis.

La diffusion de telle forme de représentation au Canada était large, se retrouvant tant dans le secteur public que dans le privé. La fonction publique canadienne s'était pour sa part inspirée d'une application bâtarde du British Whitley Committee Plan. Durant les années 30, le mouvement syndical canadien a suivi avec attention et intérêt l'adoption du Wagner Act et a endossé profondément ses paramètres de reconnaissance, de négociation obligatoire et ses explications des pratiques interdites. Le gouvernement fédéral canadien fut apathique dans sa réponse aux pressions syndicales et a laissé les provinces pendre l'initiative d'écrire des « mini-lois Wagner ».

Les délais dans l'adoption des lois du travail sont très significatifs. Alors que les Américains ont adopté leur principale loi du travail au cours d'une période de réforme suite à la dépression, le Canada a retardé l'adoption de sa loi pour cinq raisons : (1) les facteurs constitutionnels et la compétence très limitée du fédéral s'en suivant ; (2) le scepticisme de Mackenzie King quant à la possibilité de transplanter le Wagner Act et ses mécanismes au Canada ; (3) la préoccupation gouvernementale étant alors le chômage, on ne concevait pas l'adoption de lois pro-travailleurs comme instrument de planification économique ; (4) les alliances politiques-affaires ont conduit les gouvernements à éviter des lois qui forceraient les entreprises à reconnaître et à négocier avec ces syndicats radicaux du COI ; (5) après 1937, et de façon plus importante, la préoccupation gouvernementale envers la Seconde Guerre mondiale. Alors, quand le temps fut venu au Canada d'adopter une législation du travail d'ensemble, les environnements politique et économique étaient fort différents de ceux qui avaient prévalu aux États-Unis.

Mackenzie King a finalement agi au milieu des années 40 lorsqu'il s'est vu menacé de non-réélection suite à l'alliance entre le CCF et le mouvement syndical. Ce dernier s'est senti trahi par la Commission d'enquête sur les différends industriels et sa malhabileté constante dans quatre conflits difficiles (C.G.E., National Steel Car, Canada Packers et Kirkland Lake). Dans ces quatre cas, la Commission a encouragé la substitution des syndicats par des forums non syndiqués afin de mettre fin à des grèves de reconnaissance syndicale. Mackenzie King a ultimement répondu avec le C. P. 1003. Cependant, le C. P. 1003 n'incluait pas une interdiction explicite des formes non syndicales de représentation des employés. Nous retenons cinq explications de ce fait: ( l ) l e premier ministre était un grand adepte des formes non syndicales de représentation ; (2) la Seconde Guerre mondiale a suscité des appels à la coopération entre syndicats et entreprises, ce que les formes non syndicales de représentation ne favorisaient pas selon les perceptions ; (3) les tenants du syndicalisme de boutique ont été convaincants en 1943 tant devant un Comité de la législation ontarienne que devant le Conseil des relations du travail en temps de guerre. Ils ont référé à la liberté d'association, à la crainte de domination par des syndicats étrangers et ont pointé le succès de plusieurs entreprises non syndiquées ; (4) plusieurs des syndicats canadiens les plus conservateurs se préoccupaient de savoir comment obtenir une protection légale pour les syndicats « responsables ».

Le CTC ne s'opposait pas aux syndicats de boutique comme on aurait pu s'y attendre ; (5) de grandes compagnies opérant des entreprises non syndiquées ont fait de généreuses contributions à la campagne du Parti libéral du Canada.

Nous avons analysé les lois canadiennes du travail. L'emphase y est clairement mis sur l'identification du syndicat comme agent approprié de négociation, sur l'exigence que ces syndicats déposent leur constitution, règlements et autres documents présentant leurs objectifs et sur le dépôt de leurs états financiers. On ne reconnaît pas comme agent de négociation approprié un syndicat dominé par l'employeur et alors, on ne l'accréditera pas. Les lois fédérales et provinciales anglophones interdisent l'accréditation d'organisations d'employés dominées par l'employeur mais ne contiennent aucune disposition défendant leur existence ou donnant le pouvoir aux commissions de relations du travail d'ordonner leurs dissolution. Seul le Code du travail du Québec, à son article 149, prévoit que telle association peut être dissoute par le Tribunal du travail.

Un examen de la jurisprudence indique une application constante de quatre prémisses de base: (l)des associations dominées par l'employeur ne peuvent pas être accréditées ; (2) seules les organisations dotées de constitution, de règlements et d'élections de dirigeants dans le but de la négociation collective peuvent être accréditées ; (3) les syndicats bona fide capables d'obtenir une accréditation peuvent marauder en tout temps une association non accréditée dominée par l'employeur (la période habituelle de non-maraudage ne s'applique pas ici) ; (4) les commissions des relations du travail n'ordonnent pas la dissolution d'associations non syndicales. Le résultat pratique est que les entreprises canadiennes peuvent opérer librement avec des associations formelles non syndicales. Et, même s'il existe des documents écrits qui lient les parties (ressemblant à une convention collective), ils n'ont aucun statut légal, tel une convention collective, et ils ne sont sujets à aucune contrainte, telle l'arbitrage des griefs. Ces accords non syndicaux ne donnent aucunement droit à la grève ou à l'action concertée. Plusieurs de leurs dispositions sont cependant réputées être incorporées aux contrats individuels de travail et, par conséquent, sont exécutoires.

Des organisations non syndiquées continuent donc d'exister en marge des régimes légaux de relations du travail et constituent une composante importante du paysage des relations industrielles. Alors que ce sujet est très litigieux aux États-Unis, il ne constitue pas un sujet de discussion chez les Canadiens.

Resumen

Este estudio examina los factores que llevaron a la continua legalizaciòn de la representaciòn colectiva no sindical en Canada, en contraste con el sistema americano que elimino los planes no sindicales. Es argumentado que el retraso de la implementacion de las leyes laborales en Canada permitiò una muy intensa presiòn que soportaba el movimiento de representaciòn no sindical en ambos sectores (publico y privado). La influencia de William Lyon Mackenzie King, y su soporte por la representaciòn no sindical fueron de gran influencia en Canada. Los mecanismos y estatutos canadienses y las consecuentes interpretaciones laborales son presentadas. El resultado practico es que la representaciòn no sindical sigue persistiendo fuera de los regïmenes y los estatutos que gobiernan las relaciones entre la empresa y los sindicatos, y tal vez formen un componente del panorama de las relaciones industriales.