Work-Sharing Benefits in Canada: An Effective Employment Stabilization Policy Measure?

Abstract

The topic of this paper is Canada 's work-sharing program, which is a special provision of the unemployment insurance program. The time series properties of the national and regional activity leuels ofthis program between 1982 and 1992 are analyzed with the aid of a regression equation. The model estimates the relationship between global work-sharing program activity and the business cycle in search of a countercyclical pattern. Despite evidence of persistence effects in the time series behaviour of the participation levels for the conventional Ul program, which have been tied to hysteresis effects for unemployment levels, the participation levels of this program appearto behave countercyclically, as intended. Although there is some anecdotal evidence at the firm level which would suggest instances ofrepeat usage, persistence effects are not discernible at the macroeconomic level. On the other hand, despite the fact that the program is not to be used in instances of seasonal unemployment, the model does generale seasonal patterns.

Résumé

Avec la réduction de la marge de manœuvre des politiques de gestion de la demande globale, on observe aujourd'hui un intérêt renouvelé pour des stratégies alternatives. Parmi celles-ci, on trouve une gamme de mesures fondées sur le partage de l'emploi. Ces mesures visent à répartir le travail disponible afin de créer davantage d'issues pour des chercheurs d'emploi. Par exemple, on proposait récemment en France de mettre en œuvre une réduction globale de la durée de travail à quatre jours par semaine, ce qui pourrait créer, selon certains, deux millions de nouveaux emplois. Au Canada, un groupe consultatif du ministère du Travail a récemment produit un rapport intitulé Le temps de travail et la répartition du travail, dont une des recommandations est de décourager fortement le recours à des heures supplémentaires au profit de nouvelles embauches.

Un autre exemple canadien est le programme de travail partagé de l'assurance-chômage. Son objectif principal est de réduire le nombre de mises à pied cycliques. Lors d'une baisse de la demande de main-d’œuvre, l'employeur est amené à substituer une réduction de la durée du travail à des licenciements. Les travailleurs qui se retrouvent en partie en chômage reçoivent une indemnité assez importante pour combler leur perte de revenu du travail. Le programme canadien a été lancé en 1982. Son taux d'utilisation a augmenté considérablement, passant de 35 000 semaines de prestations en 1987 à 265 352 en 1991. La relance de l'économie a entraîné une baisse sensible de l'utilisation depuis 1991, mais le programme intéresse toujours un certain nombre d'employeurs et de travailleurs.

Cette étude a pour but d'examiner la relation entre le degré d'utilisation du programme de travail partagé et la conjoncture, à partir de données macroéconomiques canadiennes. On s'attend généralement à ce que les dépenses pour les programmes sociaux affichent une évolution contre-cyclique. Cependant, Milbourne, Purvis et Scoones (1991) ont montré que le taux d'utilisation du programme d'assurance-chômage est demeuré élevé entre 1984 et 1989, malgré la croissance rapide de l'économie. 11 se peut que ce phénomène soit lié aux caractéristiques régionales particulières du système d'assurance-chômage qui permettent à un bénéficiaire de recevoir des prestations de façon récurrente. Dans le livre blanc sur la réforme sociale, déposé par le ministre Axworthy, on a soulevé le point que le système actuel subventionne le développement de l'emploi saisonnier et instable et décourage l'ajustement structurel. En ce qui concerne le programme de travail partagé de l'assurance-chômage, Graves et Dugas (1993), évaluant ce programme, ont montré qu'il était susceptible d'entraîner des effets de persistance qui s'apparentent à ceux observés par Milbourne, Purvis et Scoones (1991).

(Ces auteurs ont observés que si une série chronologique suit un processus caractérisé par la persistance, un choc important sur la valeur actuelle aura des répercussions dans la même direction pour des périodes subséquentes, et ces changements ne s'amenuiseront que très graduellement. Par contre, si une série chronologique suit un processus de réversion, un choc sera contrebalancé par un écart compensateur la période suivante.) Cette étude a pour but d'étendre l'analyse de Graves et Dugas, qui est basée sur des données transversales au niveau de l'entreprise, à une analyse dynamique de l'évolution de l'activité au cours du cycle économique à partir de l'observation de séries chronologiques agrégées. On accorde une attention particulière aux effets saisonniers et à la question de la persistance des effets dans le contexte du problème de l'hystérèse du chômage.

Ces questions ont une incidence sur l'efficacité du programme à jouer son rôle de stabilisateur du chômage cyclique. Les considérations régionales sont également abordées.

On teste les hypothèses à partir de modèles de régression estimés avec des données nationales, régionales et sectorielles. En ce qui concerne la structure de l'utilisation du régime, les résultats montrent des écarts significatifs entre les économies du Québec et de l'Ontario d'une part, basées principalement sur le secteur manufacturier, et les économies de la Colombie- Britannique et des provinces atlantiques d'autre part, qui dépendent surtout du secteur primaire. Malgré la présence des effets saisonniers sur le plan national, on observe en général que les niveaux de participation évoluent de façon contre-cyclique, et qu'ils réagissent aux fluctuations de la production dans de brefs délais. Les effets de persistance ne sont pas significatifs. Il appert que l'effet pervers qui découle du système d'assurance-chômage conventionnel n'intervient guère pour le programme de travail partagé. En fait, à l'exception des effets saisonniers, le programme fonctionne de la façon prévue initialement par ses concepteurs. Toutefois, sa capacité de sauvegarder les emplois demeure inconnue. On observe également qu'il faut une détérioration assez importante de la conjoncture pour engendrer une hausse significative de la participation.