Treaty Promises and the Duty to Consult on Legislation

Abstract

The members of Mikisew Cree First Nation are descended from signatories of Treaty 8. Their traditional territory encompasses Wood Buffalo National Park and parts of Alberta’s tar sands developments. In 2013, they filed suit in Federal Court, arguing that the Crown had a duty to consult Mikisew Cree First Nation prior to proposing amendments to environmental protection legislation that could impact upon their treaty rights. The litigation made its way to the Supreme Court of Canada, where the Court resolved the case on jurisdictional grounds. In three separate opinions, however, the majority went on to explain that the Crown did not have a duty to consult Mikisew Cree First Nation. The majority proceed with barely a nod to Treaty 8, preferring instead to focus on high-level constitutional principles to categorically rule out a duty to consult in the context of proposed legislation. In this article, we show that this approach is difficult to reconcile with the specific promises made by Canada in Treaty 8. While it is not obvious how the duty to consult would best be integrated into the legislative process, and there are normative and pragmatic limits on the role of the courts, we argue that Treaty 8 would have offered an ideal, discrete context for developing the doctrine of the duty to consult with respect to legislation in a manner that reconciles it with the separation of powers and parliamentary sovereignty, rather than invoking the latter principles to oust the duty to consult.

Keywords:

• Treaty rights,
• Treaty 8,
• section 35 of the Constitution Act, 1982,
• duty to consult,
• Mikisew Cree First Nation,
• parliamentary sovereignty,
• separation of powers

Résumé

Les membres de la Première Nation crie de Mikisew sont des descendants des signataires du Traité n^o 8. Leur territoire traditionnel englobe le parc national Wood Buffalo et certaines parties de la zone d’exploitation des sables bitumineux de l’Alberta. En 2013, ils ont intenté une action en justice devant la Cour fédérale, soutenant que la couronne aurait l’obligation de consulter la Première Nation crie de Mikisew avant de proposer des modifications à des lois régissant la protection de l’environnement, qui pourraient avoir une incidence sur leurs droits issus du traité. L’affaire s’est rendue jusqu’à la Cour suprême du Canada, qui a tranché en invoquant des motifs fondés sur la compétence. Or, dans trois opinions distinctes, la majorité des juges ont expliqué que la couronne n’a pas l’obligation de consulter la Première Nation crie de Mikisew. Les juges ont à peine fait référence au Traité n^o 8, préférant se concentrer sur des principes constitutionnels très pointus pour écarter catégoriquement l’obligation de consulter dans le contexte de la loi proposée. Dans cet article, nous démontrons que cette approche est difficile à concilier avec les promesses distinctes faites par le Canada aux Cris de Mikisew dans le Traité n^o 8. Bien que la meilleure façon d’intégrer l’obligation de consulter dans le processus législatif ne soit pas évidente et qu’il existe des limites normatives et pragmatiques quant au rôle des tribunaux, nous soutenons que le Traité n^o 8 aurait offert un cadre idéal et circonscrit pour développer la doctrine de l’obligation de consulter en ce qui a trait aux lois, et ce, d’une manière qui la rend compatible avec la séparation des pouvoirs et la souveraineté parlementaire, solution qui aurait été possible plutôt que d’invoquer ces derniers principes pour rejeter l’obligation de consulter.

Mots-clés :

• Droits issus de traités,
• Traité n^o 8,
• article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982,
• obligation de consulter,
• Première Nation crie Mikisew,
• souveraineté parlementaire,
• séparation des pouvoirs