What We’ve Got Here Is Failure to Cooperate: Provincial Governments and the Canadian Reference Power

Abstract

The Canadian reference power provides provincial and federal governments with the ability to seek an advisory opinion from an appellate court on virtually any matter, including the policies of other governments. Because of the great latitude in which governments can wield the reference power, many governments have done so strategically. While the federal reference power was initially created to allow the federal government to oversee the provinces, provincial governments have deployed their own reference power to effectively challenge and resist the actions of the federal government and as a result, have essentially co-opted the original purpose of the reference power. Relying on a systematic analysis of provincially initiated reference cases, including the recent disputes over the Greenhouse Gas Pollution Pricing Act (carbon tax) references, this study demonstrates how the reference power can be a political and strategic tool for subnational governments in a manner that is distinct from the federal government. References can provide provincial governments a means to protect and articulate provincial interests, to voice opposition to the actions of other governments and in some instances, to encourage or reinvigorate negotiation with federal partners. However, this article also demonstrates the limits of the reference power and the use of litigation as a political tool. The reference cases examined here demonstrate that litigation alone cannot force cooperative outcomes.

Keywords:

• Canadian reference power,
• provincial reference cases,
• federalism,
• strategic litigation,
• cooperative federalism

Résumé

Au Canada, le pouvoir de renvoi confère au gouvernement fédéral et aux gouvernements des provinces la possibilité de se tourner vers une cour d’appel pour obtenir un avis consultatif sur n’importe quelle question ou presque, y compris sur les politiques d’autres gouvernements. En raison de la grande latitude dont disposent les gouvernements pour exercer leur pouvoir de renvoi, nombreux sont ceux qui l’ont fait de manière stratégique. Bien que le pouvoir de renvoi ait d’abord été créé pour permettre au gouvernement fédéral de superviser les provinces, ces dernières ont invoqué leur propre pouvoir de renvoi pour contester les mesures du gouvernement fédéral et y résister de façon efficace. Elles ont donc, essentiellement, détourné l’objectif initial du pouvoir de renvoi. La présente étude se fonde sur une analyse systématique des dossiers de renvoi lancés par les provinces, y compris les litiges récents portant sur la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (taxe sur le carbone) pour démontrer que le pouvoir de renvoi peut être un outil politique et stratégique aux mains des administrations infranationales, ce qui n’est pas le cas pour le gouvernement fédéral. Les renvois représentent, pour les gouvernements des provinces, une façon de protéger et d’énoncer clairement leurs intérêts, de manifester leur opposition quant aux mesures prises par d’autres gouvernements et, dans certains cas, de renforcer les négociations avec leurs partenaires fédéraux. Le présent article démontre aussi les limites du pouvoir de renvoi et de son utilisation à des fins politiques. Les dossiers de renvoi étudiés permettent de constater que le recours aux tribunaux ne peut, à lui seul, forcer la collaboration.

Mots-clés :

• Pouvoir de renvoi du Canada,
• dossiers de renvoi par les provinces,
• fédéralisme,
• litige stratégique,
• fédéralisme coopératif