One Rule to Rule Them All: Subordinate Legislation and the Law of Judicial Review

Abstract

The Supreme Court’s decision in Vavilov purported to provide a complete rule regime for the review of administrative action, simplifying an area of the law subject to erratic doctrinal amendment. One question, post-Vavilov, is how far this rule regime sweeps.

For some time, Canadian courts have struggled to review subordinate legislation — executive regulations, municipal bylaws, and other binding rules. At some points, courts have suggested that this sort of legislation should be reviewed highly deferentially such that only a regulation completely unrelated to an enabling statute would be ultra vires. At other times, courts have simply applied the run-of-the-mill reasonableness standard, which governs adjudicative decisions, to municipal bylaws and other binding rules. This confusion has only proliferated after the Supreme Court’s rejigging of the law of judicial review in Vavilov, and courts have since struggled to determine whether Vavilov, which sets a presumptive standard of reasonableness for all administrative action, applies to subordinate legislation.

This paper argues that Vavilov’s rule regime, whatever its flaws, provides a set of constitutionally compliant rules that are workable in the context of subordinate legislation, including executive legislation. It argues that Vavilov’s simplifying mission should be construed broadly. By centring the institutional design choices of legislatures, Vavilov connects to the legitimate constitutional source of subordinate legislation: its attachment to a statute adopted in the primary lawmaking act. This core feature of Vavilov makes it transferable, if imperfectly, to the context of subordinate legislation. It also makes Vavilov an attractive starting point for other areas of the law of judicial review.

Résumé

La décision de la Cour suprême dans l’affaire Vavilov visait à fournir un régime de règles complet pour le contrôle de l’action administrative, simplifiant ainsi un domaine du droit sujet à des modifications doctrinales erratiques. Une question qui se pose, après Vavilov, est de savoir jusqu’où s’étend ce régime de règles.

Depuis un certain temps, les tribunaux canadiens s’efforcent d’examiner la législation subordonnée — les règlements exécutifs ou municipaux et les autres règles contraignantes. À certains moments, les tribunaux ont suggéré qu’il faut faire preuve de déférence en examinant ce type de législation, de sorte que seul un règlement complètement étranger à une loi habilitante serait ultra vires. À d’autres moments, les tribunaux ont simplement appliqué la norme standard du caractère raisonnable, qui régit les décisions administratives, aux règlements municipaux et à d’autres règles contraignantes. Cette confusion n’a fait que proliférer après le remaniement du droit du contrôle judiciaire par la Cour suprême dans Vavilov, et les tribunaux se sont depuis efforcés de déterminer si Vavilov, qui établit une présomption de l’application de la norme du caractère raisonnable à toutes les actions administratives, s’applique à la législation subordonnée.

Cet article affirme que le régime de règles de Vavilov, malgré ses défauts, fournit un ensemble de règles conformes à la Constitution qui sont applicables dans le contexte de la législation subordonnée, y compris la législation exécutive. Il affirme que la mission simplificatrice de Vavilov doit être interprétée au sens large. En mettant l’accent sur les choix des législatures en matière de conception institutionnelle, Vavilov établit un lien avec la source constitutionnelle légitime de la législation subordonnée : son rattachement à une loi adoptée dans le cadre de l’acte législatif primaire. Cette caractéristique essentielle de Vavilov le rend transférable, bien qu’imparfaitement, au contexte de la législation subordonnée. Elle fait également de Vavilov un point de départ intéressant pour d’autres domaines du droit du contrôle juridictionnel.