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Définie et politisée à l’échelle internationale à la fin des années 1980 avec notamment la création du Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat (GIEC) en 1988 (Debil 2013), la question climatique a formellement investi les arènes internationales via la Conférence de Rio de 1992 et l’émergence d’un cadre multilatéral sur le climat (Bérard et Compagnon 2014). La nature des structures de production et de consommation de masse et la dépendance aux énergies fossiles (Urry 2011) ont entrainé l’augmentation de la concentration atmosphérique des gaz à effet de serre conduisant à la modification du climat. Sur la base de recommandations d’experts synthétisant les connaissances et incertitudes existantes sur le climat, une Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a été adoptée en 1992, soutenue par des arènes de négociations interétatiques et forums de discussion où sont débattus les modes de définition et de gestion du problème (Debil 2013). La transnationalisation des problèmes climatiques et la complexité des enjeux dont ils sont porteurs ont parallèlement conduit au développement de dynamiques particulières en fonction de la situation socioéconomique des États, de la perception qu’ils ont de la négociation ainsi que des attentes qu’ils se font de ses résultats.

La négociation peut être définie comme la recherche, entre plusieurs acteurs souverains, dans un équilibre conflictuel lié à des intérêts divergents, d’un compromis acceptable qui entrainera le déplacement d’un équilibre antérieur (Goguelin 2005). Rapportée au climat, c’est une dynamique complexe, alternant entre processus conflictuels et coopératifs sur les questions climatiques, excluant l’usage de la violence et le recours à l’autorité, et impliquant la reconnaissance réciproque de droits et d’obligations pour les parties en présence (Launey 1982). La vulnérabilité africaine aux mutations climatiques et les enjeux qui sous-tendent la gouvernance climatique internationale ont amené l’Afrique à s’intéresser aux négociations climatiques (Trisos et al. 2022). Pour les États africains, elles sont un lieu d’affirmation de l’identité africaine, un moyen d’expression par lequel ils peuvent mobiliser des ressources complémentaires leurs permettant d’atteindre des objectifs de développement économique dans le cadre d’interactions avec d’autres acteurs internationaux (Aubrée et Bonduelle 2011).

Il faut bien comprendre que lorsque nous parlons de l’Afrique dans les négociations climatiques, nous l’abordons dans son unicité institutionnelle. Quoique souvent remise en question par une certaine littérature (Roger et Belliethathan 2016), notamment du fait de l’existence de puissances régionales à tendance hégémonistes (Nelson 2016) et de la diversité des contextes (Atela et al. 2017), l’unicité institutionnelle de l’Afrique est une réalité construite dès les indépendances avec la création de l’OUA. Dès 1963, portée par les idéaux du panafricanisme et de la renaissance africaine (Dramé 2017), l’OUA se donne pour objectif de renforcer l’unité et la solidarité continentales en intensifiant la coopération et en défendant les intérêts collectifs (OUA 1963). Sa charte consacre en son article 2 la coordination et l’harmonisation des politiques générales dans les domaines diplomatiques, économiques, politique ou encore de la défense et de la sécurité (ibid.). Cette unicité est réaffirmée par l’Acte constitutif de l’Union africaine (Union africaine 2000), l’Agenda 2063, et se matérialise dans le champ politique régional par la formalisation de politiques dans les domaines d’intérêt communs[1]. Parmi ses résolutions majeures, la création d’un continent fort et uni, parlant d’une seule voix, résistant et influent à l’échelle mondiale (Union africaine 2015) à travers des institutions telles que l’African Group of Negotiators/Groupe de négociateurs africains (AGN), mais aussi des instruments tels que la Stratégie africaine sur les changements climatiques ou encore la position commune africaine sur le climat.

Du Groupe de négociateurs africains (AGN 2020) à la Stratégie Africaine sur les changementsclimatiques (Union africaine 2014) en passant par la Décision Commune africaine sur les changements climatiques (Union africaine 2009), la position africaine sur les changements climatiques est définie et encadrée par les institutions et instruments d’intégration sous l’égide de l’Union africaine, le but étant de renforcer l’unité et la solidarité continentale en intensifiant la coopération et en défendant les intérêts communautaires (Union africaine 2000). Influencée par les jeux d’intérêts qui caractérisent les négociations sur le climat, cette position est davantage déterminée par les représentations que l’Afrique se fait des négociations climatiques et de leur contribution à l’amélioration de sa condition socioéconomique et politique. Cet article met en lumière les dynamiques de positionnement régionales telles qu’encadrées par l’Union africaine. Il analyse le discours et les pratiques régionales dans les négociations climatiques en montrant comment, d’une posture de défiance lorsque le régime climatique international émerge au début des années 1990, l’Afrique a évolué vers une posture de décision depuis le début des années 2000 jusqu’à ce jour.

Il pose la question de savoir comment comprendre l’intérêt croissant des africains vis-à-vis des négociations climatiques. En interrogeant les dynamiques de projection africaines dans les négociations climatiques internationales sur fond de mobilisation du changement climatique comme enjeu géopolitique et diplomatique majeur (Gemenne 2021) et à partir d’une approche géopolitique et géoéconomique, l’article explique les positionnements passés et actuels de l’Afrique dans les négociations internationales sur le climat. Il mobilise les notions d’intérêt, d’identité et d’enjeu pour analyser les raisons profondes de l’intérêt croissant des États africains pour les négociations climatiques. De prime abord, il en ressort que la réticence initiale était justifiée par les contraintes structurelles inhérentes au continent africain quand la question climatique émerge (consolidations des identités nationales, questions de développement, etc.), mais que par la suite, la dynamique de positionnement a évolué, portée par la prise de conscience des enjeux liés au climat et qui ont une influence réelle sur la sécurité et le développement des États (Gemenne 2009).

I – Les raisons d’un positionnement défiant de l’Afrique dans la gouvernance climatique naissante

L’émergence du régime climatique international se fait dans un contexte marqué par diverses crises sociopolitiques et économiques en Afrique. Ces différents défis spécifiques au continent sont à l’origine d’un moment d’appréhension à l’égard de la gouvernance climatique internationale au profit des préoccupations de développement régional et de responsabilités historiques.

A – Le contexte politique et socioéconomique du continent africain à l’ère de l’avènement du régime climatique international

Sur les plans socioéconomique et politique, l’Afrique connait d’importantes difficultés lorsque la gouvernance climatique internationale émerge. Résorber la crise économique qui frappe de plein fouet le continent et revigorer les pouvoirs d’État et la cohésion sociale dans nombre de pays tendent à éclipser ce nouvel ordre de gouvernance qui prend ses marques.

Une attention continentale portée sur la consolidation des pouvoirs d’État et de la cohésion sociale

Quand advient le régime climatique international, la paix et la stabilité constituent deux enjeux auxquels l’Afrique fait face sur le plan politique. Le contexte est celui d’une instabilité généralisée qui a débuté après les indépendances jusqu’au début des années 2000. Les causes de cette instabilité sont multiples et profondes, et le léger vent démocratique qui a commencé à souffler sur le continent dans les années 1990 n’a quasiment rien changé à cette réalité (Gazibo 2010). La nature du pouvoir exercée dans la plupart des pays africains est loin de répondre à l’appel des lanternes à l’état de droit. La mauvaise gestion de la multiethnicité (Sindjoun 1997) fait planer à chaque fois la crainte d’un embrasement interne de ces pays. Avec une cinquantaine de successions au pouvoir par la violence entre 1980 et 1999 (Goldsmith 2001) le continent africain est à ce moment-là la région du monde la plus touchée par les crises politiques (Gazibo 2010).

La gouvernance climatique internationale s’invite donc comme une réalité parallèle par rapport aux difficultés que connait l’Afrique. Cette priorisation parait logique puisque le problème climatique est encore en construction (Aykut 2012). Ses contours ne sont pas suffisamment clairs et les conséquences qui en découlent semblent encore avoir une faible amplitude sur le continent africain, en tout cas pas assez pour justifier un virage des politiques nationales et régionales vers la cause climatique. Des zones d’ombre subsistent encore et le GIEC, qui est l’autorité scientifique de cette gouvernance, est lui-même prudent sur cette question. La publication du premier rapport du GIEC en 1990 enclenche un processus de négociations avec la Conférence de Rio et la CCNUCC sur la base d’une science climatique qui se précise malgré les incertitudes dudit rapport (Aykut et Dahan 2015). Le deuxième rapport publié cinq années plus tard est quant à lui le socle des négociations du Protocole de Kyoto, sans balayer pour autant les incertitudes du premier rapport. Le GIEC est en quelque sorte dans une situation d’affinement de son diagnostic (de Pryck 2022).

Or, devant ces incertitudes que laisse entrevoir le régime climatique international, les problèmes internes du continent africain sont bien circonscrits et nécessitent des réponses urgentes qui ne peuvent ni attendre ni être supplantées par une gouvernance climatique au milieu du gué (Dahan 2009). Le choix est fait entre la réalité politique régionale préoccupante et la réalité climatique globale en construction et incertaine. Dans ce « marché politique » où se confrontent les agendas nationaux, régionaux et globaux (Hoste et Anderson 2011), l’Afrique semble portée vers les préoccupations purement régionales. C’est cet état d’esprit qui va guider les dirigeants et négociateurs africains dans les arènes climatiques, en décidant dans un premier temps d’adopter une position prudente dans la construction de ce problème global (Ngono 2022).

La défiance africaine est donc portée par les enjeux et intérêts internes et par des incertitudes sur une gouvernance climatique internationale en pleine définition. La tentation de rester sur ses certitudes est forte pour l’Afrique, contrairement à un saut dans une aventure dont on anticipe déjà les contraintes. Ce positionnement du continent africain va consister à ériger en priorité, pendant près d’une décennie, les problèmes spécifiquement africains notamment sociopolitiques, sécuritaires et développementalistes. Cet enfermement dans les préoccupations internes du continent ne sera pas sans conséquence sur sa stratégie de négociation, perçue comme étant fragile (Roger 2016) avec notamment la difficulté d’articuler une position commune dans les arènes climatiques (Mumma 2001)

La prééminence des défis socioéconomiques et la logique de réduction de l’écart avec le reste du monde

Entre la fin des années 1980 et le début des années 1990, l’Afrique est globalement dans une situation économique catastrophique. En matière de création de richesse, de poids dans le commerce extérieur, d’endettement, d’épargne interne et d’investissement, le continent est à la traine par rapport à d’autres régions du monde. Bien que les années 1960 et 1970 aient été marquées par une relative croissance, portée par une conjoncture économique internationale qui a favorisé une hausse du cours des matières premières et l’octroi de l’aide extérieure, la fin du 20e siècle va connaitre un renversement de la tendance et plonger les économies africaines dans une phase de décroissance (CNUCED 2001). Dans cette décennie qui coïncide avec l’émergence de la gouvernance climatique, la quasi-totalité des indicateurs du continent se dégradent pour atteindre un niveau critique au début des années 1990 (ibid.). Dans les pays d’Afrique subsaharienne, la situation est encore plus préoccupante, comparée à celle des pays d’Afrique du Nord au cours de la même période. Tandis qu’on observe une relative embellie économique en Asie et en Amérique Latine, la déchéance économique se poursuit en Afrique par le surendettement, les difficultés structurelles et institutionnelles, les erreurs dans l’orientation des politiques publiques (CNUCED 1999) qui vont mener à des politiques d’austérité connues sous l’appellation de Programmes d’ajustement structurel (CNUCED 2001).

Face à cette situation, les pays africains cherchent des solutions pour sortir de leur marasme économique et ont pour seule ambition la réduction de l’écart avec le reste du monde. Cette situation n’est pas étrangère à la configuration originelle des forces en présence dans les arènes climatiques qui ont suivi les dynamiques de puissances prévalant à ce moment-là. Elle est responsable d’un positionnement stratégique différencié qui consacre tout d’abord l’influence américaine, laquelle tend à remplacer l’approche de résolution du problème de sa pollution industrielle interne en dioxyde de soufre par des mécanismes de flexibilité dans la gouvernance climatique (Bolin 2008). Cette situation consacre ensuite la prudence asiatique due à sa croissance impressionnante et à sa crainte de voir ses performances économiques rognées par les préoccupations climatiques. En outre, elle est marquée par le volontarisme européen sur le dossier climatique qui pose les bases d’un leadership sur la question (Aykut et Dahan 2015). Elle consacre enfin la frilosité africaine justifiée par des considérations extra-climatiques et surtout développementalistes qui font du rattrapage, ou du moins de la réduction de l’écart, l’un des défis prioritaires dans lequel est engagée l’Afrique à la fin du 21e siècle.

B – L’ancrage idéologique et stratégique de la défiance de l’Afrique dans la gouvernance climatique internationale

La priorisation quasi exclusive des ordres du jour régionaux et nationaux africains sur la cause climatique est notoire à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Elle consiste à encourager la défense d’une idéologie développementaliste en même temps que le continent adopte une stratégie de négociation qui vise à l’extraire des efforts pour la sauvegarde du climat.

Les craintes d’un régime climatique déséquilibré éloignant l’Afrique de sa trajectoire de développement

Au regard de l’environnement général qui prévaut en Afrique à la fin des années 1980 et au début des années 1990, les défis sont inexorablement ailleurs pour le continent. L’Afrique unie que cherchent Hoste et Anderson dans les discussions sur les changements climatiques (Hoste et Anderson 2011) semble davantage captivée par des préoccupations qu’elle considère comme existentielles. C’est la raison pour laquelle la question climatique semble aux pays africains une diversion ou une volonté de la part des pays occidentaux de compromettre leurs chances d’émancipation économique. Pour nombre de ces pays, l’ombre des efforts et des restrictions que faisait planer le nouveau régime climatique est tout simplement inconcevable (Aykut et Dahan 2015). Il faut aussi prendre en compte le fait que la perception du régime économique mondial chapeauté par l’Organisation mondiale du commerce a été, selon les pays en développement en général et africains en particulier, taillée à la mesure des pays développés (Cattaneo 2003). La crainte de la duplication d’un tel régime considéré comme injuste semble également hanter l’esprit de ces pays.

Pour ces raisons, le régime climatique en construction apparait pour ces pays comme une réalité externe qui leur est imposée. D’après les perceptions africaines de la période, il s’agit d’une « affaire » purement occidentale qui ne cadre pas avec les enjeux propres au continent africain. En effet, pour l’Afrique c’est l’heure de sortir de la crise économique, de juguler la question du surendettement, d’amorcer le développement et la pacification du continent et non de se pencher sur des considérations climatiques qui semblent l’éloigner des défis urgents. Cette perception est renforcée par la volonté de tourner la page de ce qui est considéré comme les décennies perdues dans les années 1980 et 1990 (Hugon 2001). De ce fait, l’Afrique ne se sent pas concernée par un problème dont elle considère n’être ni de près ni de loin à l’origine. La déroute climatique est dans ses représentations un problème occidental que l’Occident se doit de résoudre (ClimDev-Afrique 2015). Autrement dit, ayant utilisé les ressources et pollué dans son processus de développement, il lui revient logiquement d’y apporter des solutions (ibid.).

Le sentiment d’une implication nulle ou marginale de l’Afrique s’enracine très tôt dans son approche de négociation climatique. Or, la scène internationale est inégalitaire (Batchom 2017) voire subversive, et les rapports de forces entretiennent des dynamiques inéquitables et d’instrumentalisation des normes internationales. Ainsi, être lésés dans leurs intérêts a été l’une des craintes des pays africains au moment où le régime climatique émerge. De plus, il faut s’assurer que les ambitions de développement du continent soient intégrées dans ce régime qui, lors de son avènement, n’a pas les contours qui le caractérisent depuis les années 2000, avec notamment une palette d’instruments compensatoires, d’incitations à l’effort de sauvegarde du climat et la montée en puissance des préoccupations d’adaptation. En effet, la thématique qui le porte à cette période est l’atténuation des émissions qui va de pair avec des moyens et efforts vers la transition écologique que l’Afrique n’a pas ou n’est pas prête à consentir (Ngono 2022). Le régime climatique est alors articulé autour de responsabilités qu’il est tout simplement difficile d’assumer pour ces pays. Cet état de fait entraine donc une faible implication dans le processus de négociations.

La gouvernance climatique émergente ouvre ainsi les portes à un ensemble de craintes et de confusions. Son langage scientifique hautement technique et parfois incompréhensible (Kandel 2002), au-delà de donner l’impression d’une réalité non maitrisée, est perçu comme un nouvel ordre de gouvernance biaisé. Ce flou qui est pourtant normal dans le processus d’objectivation d’une telle préoccupation va nourrir les thèses complotistes en terre africaine. Le fait que les pays occidentaux soient à l’origine de ce nouvel ordre de gouvernance suscite aussi beaucoup de suspicions. Il faut dire que le réchauffement climatique est dénoncé par l’Occident, les sciences elles-mêmes sont occidentales, les laboratoires sont occidentaux, et même la première institution scientifique dédiée au climat, à savoir le GIEC, est également occidentalo-centrée avant sa réforme visant une meilleure représentativité entre le Nord et le Sud (Aykut et Dahan 2015). Cette configuration, loin de rassurer les pays africains, les conforte dans une posture défensive.

À côté des défis régionaux et nationaux du continent africain, le régime climatique représente une nouvelle contrainte qui en fait un cocktail difficile à avaler (Ngono 2022). Il est à ce moment une problématique qu’il ne faut pas prendre pour argent comptant. Les réticences africaines sont alors le reflet d’un moment d’appréhension qui coïncide avec la période de clarification de la gouvernance climatique. C’est dans cet esprit que les pays africains participent au Sommet de la Terre de Rio avec l’idée selon laquelle leur développement ne doit pas être sacrifié aux préoccupations climatiques. C’est ainsi que la responsabilité historique est saisie par les pays africains. Elle restera pendant longtemps un angle de négociation sur lequel ces derniers vont s’accrocher.

L’instrumentalisation de la responsabilité historique : une logique de soustraction du partage du fardeau

Sur la scène internationale, l’Afrique reste attachée aux principes de justice et d’équité. Cet attachement envers la prise en compte des spécificités propres à chaque région et pays est un angle de négociation lointain du continent. Même si la notion de traitement différenciée remonte au début des années 1960 dans le cadre des négociations commerciales, elle a vite fait l’objet d’une transposition dans la gouvernance climatique globale comme cadre d’enjeux économiques multiformes. Défendue avec ferveur par l’Afrique au sein des arènes climatiques, la responsabilité historique devait permettre l’instauration d’un cadre coopératif juste pour plusieurs raisons (Ouro-Gnaou 2014). Il fallait faire venir à la table des négociations tous les pays du monde en tenant compte de leur responsabilité face au problème climatique et de leur situation socioéconomique, et tabler sur les efforts qui devaient être faits. En ce sens, ce principe qui devait instaurer une asymétrie de traitement entre les États allait permettre de prendre en considération le fait que la gouvernance climatique, de par sa perméabilité, ne pouvait se soustraire à une dualité de traitement entre États (Lavallée 2010).

Avant même l’apparition du principe de responsabilité commune mais différenciée, le traitement asymétrique entre les pays en développement et les pays développés s’érigeait déjà en principe directeur lors des négociations internationales sur le climat (Ngono 2022). En effet, le Rapport Brundtland qui le précède, publié en 1987, rappelle déjà fort opportunément l’importance d’un traitement équitable des pays dans le futur régime climatique. Il n’est donc pas étonnant que ce principe se retrouve dans les négociations qui revêtent plusieurs aspects économiques (Lavallée 2010). Expressément, il sera défini dans la Déclaration de Rio de 1992 en son principe 7 et constituera dès lors une position vigoureusement défendue par l’Afrique. Cet état de chose prend tout son sens quand on sait que les économies suivent des lignes de marchés précises et qu’un ajustement sur les constituants économiques d’un pays est de nature à occasionner logiquement une déformation des lignes du marché en ouvrant de nouvelles perspectives de croissance ou en fragilisant la dynamique de progrès (Fonteneau 2016).

La corrélation entre les questions économiques et les préoccupations climatiques avait très vite placé le principe de responsabilité commune mais différenciée comme un moyen de couverture pour les pays africains. Dès lors, l’Afrique va recourir à ce principe pour se mettre en marge des efforts d’atténuation. Il sera alors question, à chaque fois que ce principe est évoqué, de marchander selon un arbitrage coûts/opportunités inscrivant les négociations climatiques dans une logique d’optimisation à travers ce principe. Le principe de responsabilité commune mais différenciée devient une approche d’évitement des contraintes et des obligations devant peser sur le continent, et un motif pour réclamer l’action des pays industrialisés. Ce principe deviendra ainsi l’expression de sa rationalité et de la sauvegarde de ses intérêts avec transfert de responsabilité (Ngono 2022). L’attachement à ce principe dans les premières heures du processus dialogique va permettre à l’Afrique de se soustraire au partage du fardeau pendant des années. La persistance de ce principe en tant que formule directrice lors des négociations climatiques relève donc du contexte structurel d’apparition du régime climatique (Fonteneau 2016).

À côté des réalités économiques spécifiques à chaque région et à chaque pays, un terrain d’entente entre les pays devait être trouvé. Ainsi les pays en retard économiquement des années 1970 au début 1990 ne devaient pas être impliqués à hauteur des pays industrialisés dans les efforts de réduction qui auraient aggravé leur situation (Lavallée 2010). Les négociations internationales sur le climat étant caractérisées par l’interdépendance avec les domaines économique, technologique et énergétique, les interactions internationales devaient logiquement intégrer ce principe d’équité dans les discussions et les mesures à prendre. L’attachement à ce principe n’a alors pour but que l’évitement des efforts d’atténuation permettant par la même occasion la protection des économies africaines fragiles et de leurs perspectives de développement en tant que continent distancé. Il apparait alors comme une variable déterminante de la participation de l’Afrique dans le régime climatique, mais surtout comme son point d’ancrage dans le jeu coopératif sur le climat.

II – La redéfinition du positionnement africain dans les négociations internationales sur le climat

Même si on observe une mobilisation pour la cause climatique dès la COP1[2], le basculement d’une posture de défiance à une posture de décision intervient au cours de la décennie 2000. Il est porté par les questions d’adaptation et de compensation, et déterminé par les effets structurants du climat sur les sociétés africaines qui ont conduit à la mobilisation des négociations internationales comme espace de promotion des intérêts continentaux.

A – La consécration du facteur climatique comme élément structurant des sociétés africaines

En dépit de sa responsabilité limitée dans la crise climatique en cours, l’Afrique est le continent le plus exposé aux effets pervers des changements climatiques (GIEC 2021). Les questions économiques et d’adaptation constituent l’essence de la mobilisation africaine dans les négociations internationales.

Économicisation de la lutte contre les changements climatiques : les négociations climatiques comme vecteur de développement pour les économies africaines

Le rapport sur l’état du climat mondial souligne la nécessité d’une approche de développement orientée vers le vert (OMM 2020) et la Stratégie africaine sur les changements climatiques a été conçue dans le but de fournir un cadre et des mécanismes d’actions intégrés d’orientation stratégique pour que les États africains puissent bénéficier des opportunités économiques liées au changement climatique (Union africaine 2014). Chaque pays ou territoire ayant sa propre vision géopolitique, à partir de laquelle il développe une stratégie déterminée par sa capacité de projection, ses intérêts et ses ressources (Moreau-Defarges 2002), l’économicisation de la lutte contre le changement climatique est adossée à l’idée que tout effort africain concourant à la protection du climat n’est légitime que si les bénéfices collectifs qui en découlent l’emportent sur les coûts (Hourcade 1994). Cette économicisation, formalisée au sein des arènes de négociations internationales, a donné naissance à plusieurs mécanismes de compensations à travers lesquels l’Afrique a pu tirer des ressources de développement non négligeables.

L’apparition des marchés du carbone ou encore la REDD+ ont contribué à l’économicisation des négociations climatiques qui repose essentiellement sur la monétarisation (Levrel 2013) et la marchandisation du climat (Levrel et Missemer 2016). Considérant l’hypothèse d’un coût d’adaptation de 50 milliards de dollars US par an à l’horizon 2050 (PNUE 2015), les négociations climatiques sont utilisées comme moyen de projection géoéconomique fondé sur une approche rationnelle coûts-bénéfices des instruments internationaux que ces négociations consacrent, et ce, d’autant plus qu’à l’opposé, elles demandent des efforts considérables en matière de préservation des forêts. D’ailleurs, les États africains ont clairement demandé aux pays développés des financements chiffrés à 100 milliards de dollars US[3] par an, à travers le Fonds vert pour le climat (Union africaine 2009), et les États africains mettent davantage l’accent sur les soutiens scientifiques et financiers sur la base des ressources que ces soutiens génèrent (Atela et al. 2017).

« Nous demandons aux pays développés de fournir un soutien financier suffisant et prévisible aux pays en développement [...] conformément aux décisions de la Conférence de Cancun ». Cette déclaration contenue dans la position africaine commune sur le climat de 2009 énonce clairement l’intentionnalité africaine lorsque les acteurs régionaux se projettent dans les arènes de négociations climatiques. Par ailleurs, dans un rapport publié en 2010, la Banque mondiale prévoit une perte d’environ 4 % du PIB régional chaque année du fait du changement climatique qui hypothèquera par la même occasion les projets de développement (Banque mondiale 2010). Les négociations climatiques sont dès lors apparues comme un enjeu majeur pour lequel ni l’action du G77 + Chine, ni l’Alliance des petits États insulaires n’a pu trouver de solution durable. Cette situation est autant liée à la diversité des besoins et attentes qu’à la complexité des processus de négociations.

Consacrant cette économicisation de la négociation, un représentant africain déclare qu’il est hors de question que l’Afrique adhère à un pacte suicide qui sonnerait le glas de son économie et contribuerait à maintenir la domination des États forts sur les États faibles (Chin-Yee et al. 2020). L’économicisation de la lutte contre le changement climatique est adossée à une géoéconomie régionale du climat alimentée par la crainte, pour les États africains, sinon de disparaitre, du moins de ne plus compter dans l’échiquier économique mondial (Moreau-Defarges 2002). La Banque africaine de développement y joue un rôle clé concernant la transition énergétique pour laquelle elle a pu mobiliser 3,27 milliards d’Euros en 2018 pour améliorer la couverture énergétique (Banque africaine de développement 2019). À travers le Fonds d’investissement climatique, l’Afrique a également bénéficié de 8,3 milliards de dollars US pour les technologies vertes déjà identifiées comme une dimension importante des attentes africaines (Lee 2012).

Ayant compris le rôle central de la négociation dans la géoéconomie globale du climat, les États africains ont redéfini leur position au point où ces négociations sont devenues un élément de puissance et de rayonnement international concourant au renforcement de leur potentiel économique et social (Loriot 2001). D’ailleurs, 25 projets d’investissement et 26 dons pour un montant total de 831 millions de dollars US ont bénéficié de financements dans le cadre de la lutte contre les changements climatiques. Ces projets ont été cofinancés par la Banque africaine de développement (BAD) à hauteur de 1,8 milliard de dollars US et par des partenaires au développement qui ont mobilisé un montant supplémentaire de 10,3 milliards de dollars US depuis 2018 (BAD 2020). La BAD indique par ailleurs qu’en 2008, le Fonds d’investissement climatique a permis de mobiliser 831 millions de dollars US pour financer 39 plans de d’investissement dans 27 pays africains[4], alors qu’en 2010, le Fonds vert pour le climat facilitait la mobilisation de 169 millions de dollars US d’investissements. En 2023, l’Africa Finance Corporation (AFC) a obtenu 231 millions de financement du Fonds vert pour le climat devant être injectés dans son Infrastructure Climate Resilient Fund (AFC 2023).

Le retour en force dans les négociations climatiques n’est donc pas fortuit. Il est la matérialisation d’une rationalité déterminée par la valeur économique de la compensation reçue en échange des efforts consentis lors des négociations, suivant une logique selon laquelle les bénéfices doivent nécessairement l’emporter sur les coûts (Albertini et Perrissin Fabert 2015). La création de mécanismes[5] tels que le Fonds vert pour le climat, entité opérationnelle du mécanisme financier de la CCNUCC, accroit la valeur du processus de négociation en les consacrant comme vecteurs de développement économique sur la base des facilités et opportunités économiques qui en découlent. Ces négociations ont par exemple permis aux États africains de développer depuis le début des années 2000 des techniques et technologies[6] permettant la réduction des taux d’émission, l’écologisation des industries existantes et la création d’industries nouvelles et vertes (Jaquemot 2018). Par leur biais, il est possible d’introduire des technologies et techniques industrielles innovantes à même de susciter la transformation structurelle par des changements fondamentaux dans les structures économiques et sociales pour un développement équitable et durable (CEA 2018).

Négociations climatiques et réduction de la vulnérabilité en Afrique : négocier pour mieux s’adapter

Les changements climatiques constituent une menace pour la stabilité et la sécurité en Afrique en ce sens que, dans la perspective buzanienne[7], ils sont porteurs de vulnérabilité aussi bien pour les populations que pour les États dont ils restreignent par ailleurs les moyens d’action (Arcudi 2006). L’insécurité alimentaire liée à la productivité des terres et l’inflation qui en résulte a d’ailleurs mené à des émeutes dites « de la faim » en 2008 dans de nombreux pays africains. La Commission économique pour l’Afrique (CEA) évalue entre 2 et 16 % la perte du PIB des États africains liée aux effets des changements climatiques (CEA 2016), alors qu’une augmentation de 1,2 à 1,9° Celsius de la température porterait jusqu’à 95 % le nombre d’Africains sous-alimentés (Munag et Andrews 2014). Entre 2011 et 2012, les changements climatiques ont affecté 34 millions de personnes et causé des pertes économiques évaluées à 1,3 milliards de dollars US en Afrique (Gemenne et al. 2017). Sévèrement touchée par les catastrophes naturelles et les modifications climatiques, la bande sahélienne nécessite un suivi permanent selon le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE 2011) ; en même temps, les pays africains subissent environ 12 % des dégâts économiques et 80 % des décès liés aux changements climatiques (Munich reinsurance group 2003).

L’adaptation est sans doute le point clé des négociations climatiques, et les États africains y accordent une place importante[8] en relation avec le rôle des forêts dans l’atténuation du changement climatique[9] (Atela et al. 2017). C’est un impératif qui doit être intégré dans les négociations climatiques au même titre que la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre (Mesquida 2011). Dans ce processus, le Groupe de négociateurs africains (AGN) joue un rôle clé notamment lors des négociations avec le G77 + Chine qui portent majoritairement sur la transition énergétique (AFD 2017), la mécanisation de l’agriculture, la finalité étant que des mécanismes tels que la REDD+[10] n’hypothèquent pas les retombées économiques attendues pour le renforcement des capacités d’adaptation. Des entretiens et documents révèlent que malgré son adhésion aux mécanismes de financement de l’adaptation, il est très souvent en désaccord sur les questions de REDD+ en raison des différents intérêts économiques régionaux (Atela et al. 2017) et de la non-conformité aux stratégies de réduction de pauvreté.

Le manque à gagner entre les besoins réels des États africains et les ressources allouées pour financer l’adaptation accroissent les coûts de l’adaptation, et les négociateurs africains mettent un point d’honneur à souligner cet aspect (Chan 2021). Cet écart a également joué un rôle déterminant dans la définition des Contributions déterminées au niveau national (CDN) des pays africains, étant entendu que le succès de ces contributions déterminées dépendra fortement de la réduction de cet écart financier (AFD 2018). À travers la REDD+ par exemple, négocier prend la signification d’arrangements politico-institutionnels en vue de capitaliser des fonds pour l’économie verte (CEA 2012) et la transformation structurelle (CEA 2016).

La participation aux échanges internationaux facilite à l’échelon national la prise en compte des risques climatiques dans la planification et la budgétisation nationales ; elle permet également d’assurer le suivi effectif des accords et de mobiliser des financements à l’international, financements qui permettront de réduire la vulnérabilité des populations et d’accroitre leur capacité de résilience. Le financement de l’adaptation suppose par ailleurs l’articulation des aides au développement et des fonds climat d’adaptation grâce à une évaluation des besoins réels des pays par tous les négociateurs. En prélude à la COP15 de 2009, la Commission de l’Union africaine a été chargée de faciliter l’élaboration d’une Position africaine commune sur le climat. Celle-ci a abouti en 2014 peu avant la COP20 à la Stratégie Africaine sur les changements climatiques[11] (Union africaine 2014). Les négociations apparaissent dès lors comme un moyen de souscrire à une directive globale capable de renforcer les capacités d’adaptation et de résilience des États africains et des Communautés économiques régionales (CER)[12] aux changements climatiques.

Un aspect non moins important est l’amélioration de la gouvernance climatique internationale dont les instruments sont régulièrement décriés par les pays africains. Envisagée comme un ensemble de dispositifs visant à encadrer la prise de décision sur les changements climatiques (Chatelin-Ertur et Nicolas 2011), la gouvernance climatique illustre la manière avec laquelle les instruments internationaux sont mobilisés pour résoudre un problème global. Pour réussir le pari de l’adaptation par la négociation, il faudrait participer au développement des législations et cadres politico-institutionnels internationaux sur la base des mandats étatiques (Union africaine 2014). La négociation aide donc les États à développer des politiques d’atténuation et à mobiliser des financements, tout en renforçant leurs capacités d’adaptation et de résilience à travers le transfert de technologies. Cela permet également de résoudre certains problèmes liés à la gouvernance régionale du climat. La négociation internationale devient finalement un moyen pour les États africains d’atteindre leurs objectifs économiques dans un cadre coopératif complexe en s’appuyant sur la dynamique d’intégration du continent (Battistella 2015).

B – Les négociations climatiques internationales comme espace de promotion des intérêts africains

L’intérêt constitue le moteur de l’action internationale en ce sens qu’il oriente non seulement le comportement des acteurs étatiques, mais structure également les relations entre acteurs internationaux engagés dans un processus interactif. Il est au centre de la gouvernance climatique internationale, et cet intérêt défini en termes de puissance constitue le mobile d’action grâce auquel les État africains pensent et agissent en interaction avec d’autres États (Morgenthau 1967).

La question climatique comme instrument de mobilisation géopolitique : fonctions et enjeux des négociations climatiques internationales pour l’Afrique

Aussi bien des ONG (UNfairplay 2011) que la littérature consacrée démontrent que l’Afrique a toujours été marginalisée dans les négociations climatiques internationales (Saleemul et Sokona 2001). Or, celles-ci sont déterminantes dans la géopolitique mondiale et par leur biais, les interactions entre acteurs peuvent être analysées soit en termes de relations de pouvoir (Brockhaus et al. 2013), soit en termes de rôle ou en termes de représentations (Schroeder 2010), trois dimensions clés dans l’analyse géopolitique. Les dissonances lors des négociations climatiques ont conduit à une crispation des États et blocs politico-économiques régionaux autour des enjeux géopolitiques liés au climat qui jouent un rôle clé dans les négociations internationales (Gemenne 2009). Chaque organisation politico-territoriale a sa propre vision géopolitique, en fonction de son histoire, de sa situation, de sa puissance, et développe à cet effet une stratégie déterminée par sa capacité de projection, ses intérêts et ses ressources. Les négociations climatiques jouent deux fonctions principales qui elles-mêmes jouent un rôle clé dans la géopolitique régionale.

La première fonction est celle de représentation qui a un caractère exogène et vise la participation au processus de définition de la menace climatique, de son intégration dans le champ de l’action publique internationale et de la définition des mécanismes et instruments de son appropriation (Noa 2022). Cette représentation est fondamentale en ce qui concerne la REDD+ sachant que sur 47 États parties au FCPF[13], 18 sont africains pendant que 26 États africains ont bénéficié de financements onusiens dans le cadre de la REDD+ sur un total de 50 depuis 2008 (Atela et al. 2017). La représentation qui s’exerce aussi bien par le jeu des acteurs que par la négociation permet à l’Afrique de contribuer à la définition des mécanismes institutionnels qui consacrent des instruments tels que la REDD+, le Mécanisme des permis négociables ou encore celui de Développement propre. Le but de la représentation c’est la préservation de la vision africaine du climat, et elle s’appuie sur les institutions régionales comme multiplicateurs de puissance (Battistella 2015) et est déterminée par les rivalités d’intérêts entre blocs (Chauprade 2001).

La deuxième fonction c’est l’agrégation qui, par opposition à la représentation, a un caractère plutôt endogène et est liée aux enjeux et dynamiques d’intégration régionale en Afrique. Son but est la construction d’une communauté politique accompagnée d’institutions, de normes et pratiques formelles à caractère régional (Deutsch et al. 1957). La fonction d’agrégation a deux dimensions, identitaire et politique. La dimension identitaire se fonde sur les perceptions et représentations liées aux négociations climatiques (Noa 2022) et la manière avec laquelle celles-ci influencent l’identité africaine construite autour du panafricanisme (Union africaine 2000). L’agrégation des identités a mené à la constitution d’un Groupe d’appartenance panafricain et d’un Programme panafricain pour l’environnement qui constituent des espaces collectifs de socialisation dans lesquels les États africains intériorisent les acquis de la négociation dans le cadre de structures supranationales panafricaines (Riutort 2013). Dans sa dimension politique, l’agrégation se fait par la construction d’une rhétorique discursive sur le climat, un langage axé sur les négociations climatiques partagé au sein des États membres de l’Union africaine et permettant à celle-ci de se définir par rapport au monde extérieur (Pouliot 2007).

La question climatique est donc un instrument géopolitique capital qui amène les États africains à identifier les menaces climatiques de la même façon, à en parler dans des termes similaires, à s’organiser pour les négociations climatiques de manière consensuelle et à définir leurs attentes vis-à-vis du régime climatique de manière identique (Lachmann 2007). Les enjeux sont multiples, et le premier est la construction de la communauté de sécurité voulue depuis 1963 (OUA 1963), d’autres enjeux peuvent être perçus en termes économiques (CEA 2015) dans des domaines comme la croissance verte (BAD 2013) ou encore environnementaux (OCDE 2018). Un autre enjeu est le repositionnement de l’Afrique au centre de la politique climatique internationale, particulièrement sur la question de l’adaptation (GIEC 2007) ; pour laquelle, l’acquisition de moyens matériels, techniques et financiers permettant de réajuster les systèmes socioéconomiques internes constitue le principal objectif (Noa 2021). Ce repositionnement vise de ce fait l’harmonisation d’initiatives prônant l’unité et la rationalité des États africains. En effet, l’interdépendance asymétrique qui les lie influence leurs prises de positions, leurs attentes, leurs préférences et leurs dispositions à faire des sacrifices (Moravscik 2009), le but étant de renforcer l’intégration régionale.

La négociation comme un moyen de répondre aux pressions normalisatrices internationales : le Groupe de négociateurs africains (AGN) comme instrument de contre pression

Rappelons tout d’abord que les institutions telles que l’AGN véhiculent non seulement des règles, procédures et normes formelles, mais aussi des systèmes de symboles, des schémas cognitifs et des modèles moraux qui fournissent les cadres de signification orientant les choix des décideurs (Hall et Rosemary 1996). Ce qu’il faut donc souligner ici c’est la capacité de l’AGN à influencer, à travers ces systèmes de symboles et schémas cognitifs, les valeurs et comportements des autres groupes de négociateurs, notamment par la mobilisation de moyens pacifiques pour modifier les positions de ces groupes et converger vers la promotion des valeurs communes (Spector 1977). Pour réduire les pressions exercées par les États puissants, le Groupe de négociateurs africains sur le climat a été créé en 1995 afin de défendre les intérêts régionaux dans les négociations internationales sur le climat par la présentation d’une position africaine commune (AGN 2020). La réponse aux pressions normalisatrices permet non seulement d’adopter des règles consensuelles à travers ce groupe, mais aussi de combattre la marginalisation de l’Afrique dans les négociations climatiques (Chin-Yee et al. 2020).

Les COP de Nairobi (2006) et de Durban (2011) constituent sans doute à ce jour les arènes internationales dans lesquelles l’Afrique s’est le plus manifestée. À la suite des consultations préliminaires à la COP12, les États africains ont conçu et présenté leur vision du régime climatique global dans une Position africaine commune sur le climat présentée par l’AGN. Ce groupe conteste la responsabilité africaine dans la crise climatique en cours et exhorte les pays développés à honorer leurs engagements au titre du protocole de Kyoto concernant les objectifs d’atténuation (Union Africaine 2009). Déjà frustré par la manière dont s’étaient déroulées les négociations relatives au Plan d’action de Durban (Chin-Yee et al. 2020), l’AGN a fortement dénoncé la proposition de résolution issue des négociations de Bonn en prélude à la COP21. Arguant que le texte ne reflétait pas les aspirations du groupe africain, l’AGN s’est catégoriquement opposé à son utilisation comme base de négociations pour la COP21.

L’une des forces du Groupe de négociateurs africains est sa capacité à accroitre l’influence des pays africains face aux autres acteurs en multipliant leur pouvoir de négociation. La négociation agissant ici comme un outil de contre pression, l’AGN permet d’imprimer une dimension africaine aux instruments internationaux de gouvernance climatique en mobilisant des mécanismes non coercitifs qui permettent aux États africains d’influencer le rapport de forces en jeu sur la question climatique (Rosoux 2013). Cette montée en puissance est d’autant plus importante que l’organe panafricain s’est longtemps aligné sur les positions du G77 (Chin-Yee et al. 2020) majoritairement dominé par les pays émergents qui, bien qu’ayant un pouvoir de négociation et d’influence considérable, n’avaient pas les mêmes perceptions ni représentations de la gouvernance climatique globale que les États africains. Dès lors, la montée en puissance de ce groupe panafricain peut être interprétée comme l’expression d’un besoin de préserver les intérêts des États africains grâce à des instruments et stratégies collectives capables par ailleurs de consacrer les fruits de la négociation comme règles acceptables en Afrique (Mione 2006).

Prenant la parole au nom de l’AGN, le représentant soudanais considérait que le fondement de la négociation devrait être un texte qui reflète les positions des parties en présence[14]. Cette déclaration est un acte fort qui traduit non seulement la volonté du groupe de se projeter comme un acteur autonome, mais aussi de contester une négociation qui dans le fond ne concourt pas à la l’expression des aspirations africaines tout en se distanciant progressivement des positions du G77. Pour cela, il fallait repenser le processus et ses mécanismes afin qu’ils consacrent des procédures décisionnelles menant à des accords mutuellement bénéfiques intégrant certains caractères des identités sociales africaines, et ce dans le cadre d’interactions pacifiques avec les identités adverses (Radtchenko-Draillard 2012). Progressivement, l’AGN s’est construit comme un groupe de pression continental, guidé par une démarche rationnelle, avec des objectifs clairs, capable de participer à la conception de règles internationales, indissociables d’un ordre de valeurs, régissant les comportements de groupes politico-économiques sur la question climatique (Rosoux 2013).

Construisant son narratif sur la vulnérabilité, la responsabilité et la représentation (Chin-Yee et al. 2020), l’AGN milite particulièrement en faveur de la reconnaissance de circonstances spéciales spécifiques à l’Afrique dans la réponse globale contre le changement climatique (Chan 2021). Déjà énoncées dans la déclaration d’Alger (Union africaine 2009) et la stratégie régionale sur les changements climatiques (Union africaine 2014) les propositions de l’AGN ont particulièrement abouti à l’intégration d’une approche globale sur l’adaptation dans l’Accord de Paris, approche pour laquelle ce groupe de pression continue d’agir pour permettre son opérationnalisation. Plus tard lors de la COP21 proprement dite, l’AGN a soumis quinze propositions, soit plus que tous les autres groupes de négociation, propositions majoritairement orientées vers la mobilisation des ressources pour la mise en oeuvre des dispositions préconisées par l’Union africaine (Union africaine 2009). De cet argumentaire, il ressort donc que le Groupe de négociateurs africains s’est imposé comme un acteur clé des négociations climatiques qui permet de répondre aux pressions normalisatrices s’exerçant dans les structures discursives formellement consacrées et la modification des règles de prises de décision (Lee 2012).

Conclusion

Cet article analyse le comportement des États africains dans les négociations internationales sur le climat en mettant en lumière les déterminants des positionnements passés et actuels. Il en ressort qu’à l’avènement de la gouvernance climatique internationale, les États africains sont dans une phase d’appréhension en raison du contexte sociopolitique ambiant sur le continent. Cette défiance est renforcée par une perception déséquilibrée des régimes internationaux et surtout de la prééminence des défis socioéconomiques et des questions de développement. Toutefois, le début des années 2000 constitue un moment de basculement avec les opportunités offertes par les mécanismes de compensation et la montée en puissance de la thématique de l’adaptation. Celles-ci vont favoriser une prise de conscience aboutissant entre autres à l’économicisation et à la géopolitisation de la lutte contre les changements climatiques. Les rendez-vous majeurs comme le Sommet de la Terre de 2002 à Johannesburg et des COP7 et 12, respectivement à Marrakech et Nairobi, ne sont pas étrangers à ce nouveau positionnement. En effet, les enjeux d’adaptation et d’atténuation, auxquels se greffe le désir de promouvoir les perceptions et représentations africaines des changements climatiques, ont amené les pays africains à revoir l’intérêt qu’ils avaient pour les négociations climatiques internationales. Participer activement à ces négociations est également devenu un moyen pertinent de s’affranchir des pressions internationales et du caractère normalisateur des considérations climatiques. À côté de la volonté de capter les ressources pour promouvoir le développement socioéconomique et la sécurité du continent, les vulnérabilités de l’Afrique et sa volonté de consolider sa trajectoire de développement vont dans le sens d’une implication toujours croissante dans le processus dialogique sur le climat.