Abstracts
Résumé
L’Union européenne regroupe aujourd’hui environ 500 millions de personnes, ce qui représente une source potentielle d’émission d’eaux usées considérable. Un certain nombre d’obligations existent pour le traitement de ces eaux usées, en particulier depuis l’adoption de la Directive 91/271/CEE du Conseil,du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Le non-respect des échéances prévues par cette directive a entraîné la condamnation, par la Cour de justice de l’Union européenne, de plusieurs États membres, dont la France. Cette dernière vient de faire l’objet d’une nouvelle assignation qui pourrait déboucher, à terme, sur sa condamnation. Sans doute l’État français doit-il assumer de nos jours la carence passée des collectivités locales dont il porte, en partie, la responsabilité. L’heure n’est cependant plus à la tolérance et le droit français évolue aujourd’hui pour saisir la problématique de l’assainissement de la manière la plus efficace, sur le plan de l’assainissement tant individuel que collectif, en prenant appui à la fois sur les lois de police administrative et sur les rapports de droit privé.
Abstract
Presently, the European Union groups together some 500 million people, which represents a considerably potential source of wastewater emissions. There exists a corpus of obligations governing wastewater treatment, especially since the coming into force of the Council Directive of 21 May 1991 concerning urban waste water treatment. Non-compliance with the deadlines provided under the directive has led the European Court of Justice to sanction several Member States, including France. France has also recently been served new summons that could in time result in its condemnation. Doubtlessly, the French government must now assume the past shortcomings of local communities with which it shares some responsibility. The time for tolerance is over and French law is evolving in order to come to terms with the most efficient way to clean up wastewater emissions, both individually and collectively, with recourse to administrative police regulations and measures under private law.
Article body
Le droit à l’assainissement est un droit dont le sort est intimement lié à celui du droit à l’eau. Ainsi que l’a écrit le professeur Marc Gentilini, le droit à l’assainissement est une conquête difficile et sa satisfaction est fonction, hélas, des disparités qui existent dans notre monde. Un constat s’impose toutefois, « l’accès à l’eau potable, sans le droit à l’assainissement, ne constitue pas un progrès satisfaisant[1] ».
Aujourd’hui encore, près de 884 millions de personnes n’ont pas accès à l’eau potable et salubre, et plus de 2,6 milliards n’ont pas accès à des services d’assainissement. Depuis la Première Conférence des Nations Unies sur l’eau de Mar del Plata en 1977, la communauté internationale a montré, à plusieurs reprises, son attachement aux questions liées à l’accès à l’eau potable et à l’assainissement. Si la problématique de l’eau n’était pas ignorée dans l’Agenda 21 élaboré au Sommet de la Terre à Rio en 1992[2], c’est certainement l’engagement pris lors du Sommet de Johannesburg en 2002, « de réduire de moitié, d’ici à 2015, la proportion de personnes qui n’ont pas accès à l’eau potable […] [ni] à des services d’assainissement de base[3] » qui a contribué à une forte prise de conscience dans la communauté internationale, de même que les cinq forums de l’eau qui se sont tenus successivement à Marrakech (Maroc) en 1997[4], à La Haye (Hollande) en mars 2000, à Kyoto (Japon) en mars 2003, à Mexico (Mexique) en 2006[5] et à Istanbul (Turquie) en 2009. Lors de ce dernier forum, les participants, refusant de s’engager sur la voie du droit individuel à l’eau, ont d’ailleurs appelé de leurs voeux une réunion sous l’égide de l’Organisation des Nations Unies (ONU).
Quelques mois plus tard, la représentante de l’Union européenne apportait à la cause un soutien diplomatique en affirmant, lors d’une conférence de presse, que « les obligations en matière de droits de l’homme relatives à l’accès à l’eau potable et à l’assainissement sont étroitement liées aux droits de l’homme tels que le droit au logement, à l’alimentation et à la santé […] L’accès à un assainissement suffisant et sûr est l’un des principaux mécanismes de protection de la qualité de l’eau potable[6]. »
Cependant, c’est incontestablement la résolution[7], adoptée par l’assemblée générale de l’ONU le 26 juillet 2010, sur « [l]e droit fondamental à l’eau et à l’assainissement » qui marque la plus grande avancée en la matière. L’assemblée générale déclare alors que le droit à une eau potable, salubre et propre est un « droit fondamental, essentiel au plein exercice du droit à la vie et de tous les droits de l’homme». En fait, la résolution demande aux États et aux organisations internationales de « fournir des ressources financières, de renforcer les capacités et de procéder à des transferts de technologies, grâce à l’aide et à la coopération internationales, en particulier en faveur des pays en développement ». L’objectif est « d’intensifier les efforts […] pour fournir une eau potable salubre et propre et des services d’assainissement qui soient facilement accessibles et financièrement abordables pour tous ».
La reconnaissance internationale d’un droit fondamental à l’eau et à l’assainissement pourrait déboucher sur une meilleure concrétisation de ces droits, tant dans les pays en voie de développement, qui peinent à faire de cet objectif une priorité, que dans les pays développés, dans lesquels la réticence est manifeste.
Il est ainsi surprenant de constater que, au sein de l’Union européenne, de nombreux États — dont la France — n’ont fait évoluer leur système d’assainissement des eaux usées que sous la contrainte des textes communautaires et en particulier de la Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires[8] (section 1). Peut-être cette évolution n’est-elle pas allée assez loin puisque l’État français est, depuis novembre 2009, à nouveau assigné par la Commission européenne devant la Cour de justice de l’Union européenne pour traitement des eaux non conforme sur son territoire. Sans doute les juges communautaires vont-ils essayer de faire plier l’État français, là où les juges français avaient échoué à faire céder les communes puisque le service public d’assainissement relève de la compétence des collectivités territoriales (section 2). Contraint d’évoluer, le système d’assainissement individuel ou collectif pourrait atteindre un point d’équilibre, au point que la prise en considération de l’impératif d’assainissement devient partie intégrante des ventes d’immeubles dans les rapports de droit privé (section 3).
1 Les obligations communautaires d’assainissement : le rendez-vous manqué des États
Si l’Union européenne s’est préoccupée, dès 1991, du rejet des eaux usées en adoptant une directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires[9], un certain nombre d’États, dont la France, ont peiné à en matérialiser les objectifs.
1.1 Des obligations communautaires pourtant progressives
La Directive sur les eaux urbaines résiduaires avait prévu un calendrier en quatre étapes, modulé en fonction de la sensibilité du milieu et de la taille des agglomérations[10].
Avant la fin de 1993, les États étaient tenus de déterminer des zones sensibles, dans lesquelles le rejet des eaux usées apparaissait problématique au regard d’une série de critères[11] tels que le risque d’eutrophisation de masses d’eaux douces, estuaires ou eaux côtières[12] ou le risque de dépassement des teneurs en nitrate pour les eaux douces de surface destinées au captage d’eau potable.
Avant la fin de 1998, les agglomérations de plus de 10 000 « équivalents habitants » (E/H)[13] qui rejetaient leurs effluents dans une zone sensible devaient être équipées d’un système de collecte et de traitement rigoureux, dit « tertiaire[14] ». En effet, le concept d’assainissement s’est progressivement modifié au cours des dernières décennies. Les premières stations d’épuration avaient pour objet de réduire principalement la pollution visible (les matières en suspension) par le traitement primaire[15], puis la pollution organique par le traitement secondaire[16]. À noter que le traitement tertiaire[17] permet d’éliminer l’azote ou le phosphore[18], ou les deux à la fois. C’est en 1998 également que les États devaient aussi avoir réglementé le rejet des boues des stations d’épuration[19].
Au 31 décembre 2000, ce sont les agglomérations de plus de 15 000 E/H, ne rejetant donc pas les effluents en zone sensible, qui devaient être équipées d’un système de collecte et de traitement secondaire comprenant généralement un traitement biologique avec décantation secondaire ou par un procédé équivalent. Le 31 décembre 2005 était l’échéance à laquelle toutes les agglomérations qui comptaient de 10 000 à 15 000 EH en zone normale, et jusqu’à 2 000 E/H en cas de rejet dans les eaux douces et les estuaires, devaient être équipées d’un système de traitement secondaire[20].
Toutefois, dans les zones considérées comme moins sensibles par les États, sur la base des critères fixés à l’annexe II de la Directive sur les eaux urbaines résiduaires (par exemple, eaux côtières avec un bon échange d’eau sans risque d’eutrophisation ou de déperdition d’oxygène), les États pouvaient, à l’échéance de 2005, s’en tenir à un traitement primaire[21].
En deçà, c’est-à-dire pour les rejets concernant moins de 2 000 E/H dans les eaux douces et les estuaires ainsi que moins de 10 000 E/H dans les eaux côtières désignées comme moins sensibles, la Directive sur les eaux urbaines résiduaires préconise un traitement approprié défini comme un « traitement […] par tout procédé et/ou système d’évacuation qui permettent, pour les eaux réceptrices des rejets, de respecter les objectifs de qualité retenus ainsi que de répondre aux dispositions pertinentes de la présente directive et d’autres directives communautaires[22]».
Pour les systèmes d’assainissement non collectif, la Directive sur les eaux urbaines résiduaires est plutôt laconique. Elle précise simplement que, « [l]orsque l’installation d’un système de collecte ne se justifie pas, soit parce qu’il ne présenterait pas d’intérêt pour l’environnement, soit parce que son coût serait excessif, des systèmes individuels ou d’autres systèmes appropriés assurant un niveau identique de protection de l’environnement sont utilisés[23] ».
En France, le Code général des collectivités territoriales (CGCT) a repris, en fonction de la taille des agglomérations, les échéances communautaires. Les communes, dont tout ou partie du territoire est compris dans une « agglomération d’assainissement[24] » dont la population et les activités économiques produisent des eaux usées dont la charge brute de pollution organique est supérieure à 120 kg par jour (ce qui équivaut à 2 000 habitants)[25], doivent être équipées d’un système de collecte[26] et de traitement biologique avec décantation secondaire de leurs eaux usées[27]. Les eaux usées dont le traitement s’effectue à plus de 1 500 m d’altitude peuvent faire l’objet d’un traitement moins rigoureux, à condition qu’il soit établi que les rejets n’altèrent pas l’environnement.
Les collectivités dont la charge de pollution est supérieure à 600 kg par jour (ce qui équivaut à plus de 10 000 E/H) et qui rejettent leurs effluents dans les zones sensibles doivent effectuer un traitement plus rigoureux[28].
Sous la barre des 120 kg par jour de charge brute de pollution organique, soit 2 000 habitants, le traitement doit permettre d’atteindre les objectifs de qualité applicables aux eaux réceptrices par le Décret no 91-1283 du 19 déc. 1991 relatif aux objectifs de qualité assignés aux cours d’eau, sections de cours d’eau, canaux, lacs ou étangs et aux eaux de la mer dans les limites territoriales[29], par le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux du bassin (SDAGE) auquel appartiennent ces agglomérations et, le cas échéant, par le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE)[30].
En dépit de ces échéances extrêmement précises, de nombreux États se sont abstenus de faire le nécessaire pour mettre en place les systèmes d’assainissement préconisés par le droit communautaire[31].
1.2 Les États membres récalcitrants
Conformément à l’article 5 de la Directive sur les eaux urbaines résiduaires, les États membres étaient tenus de délimiter, pour le 31 décembre 1993, leurs zones sensibles. Un certain nombre d’États ont désigné l’ensemble de leur territoire comme zone sensible[32], tandis que d’autres, dont la France, ont retenu des zones ponctuelles[33].
La Commission européenne s’est, dans un premier temps, préoccupée de faire respecter la première échéance de 1998 relative aux zones sensibles. Cela a suscité une première vague de condamnations de la part de la Cour de justice des Communautés européennes. C’est ainsi que l’Italie a été condamnée en 2002 pour ne pas avoir désigné comme zone sensible le bassin versant des zones du delta du Pô et du littoral nord-ouest de l’Adriatique[34].
Toutefois, d’autres États ont été condamnés parce que, après avoir désigné des zones sensibles, ils ne respectaient pas le traitement approprié pour ces zones[35]. Tel est le cas de la Belgique, condamnée pour avoir rejeté les eaux résiduaires de la ville de Bruxelles dans la zone sensible de la Senne sans traitement tertiaire[36]. Tel est le cas également de l’Espagne[37], condamnée par deux fois pour les mêmes raisons, ou encore du Luxembourg[38] et de la Suède[39].
L’Union européenne a pourtant consacré des fonds considérables à la mise aux normes des stations d’épuration, essentiellement dans le contexte du fonds de cohésion et du Fonds européen de développement régional (FEDER)[40].
La France, elle, a été condamnée en septembre 2004[41] sur les deux aspects. La Cour de justice a suivi les conclusions de la Commission européenne qui, à l’issue d’un travail de recoupement avec les travaux de l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER)[42] et de l’Environmental Resources Management (ERM)[43] reprochait à la France de ne pas avoir indiqué toutes les masses d’eau eutrophisées dans les bassins Seine-Normandie, Loire-Bretagne, Artois-Picardie et Rhône-Méditerranée-Corse ainsi que l’absence de traitement plus rigoureux des effluents dans les zones sensibles déjà reconnues[44].
La deuxième vague de condamnations touchait le non-respect de l’échéance du 31 décembre 2000. C’est ainsi que la Grèce[45] et le Royaume-Uni[46] ont été condamnés en 2007 pour défaut de traitement secondaire des eaux urbaines dans une série de communes de plus de 15 000 E/H.
La Commission européenne a engagé contre la France une nouvelle procédure d’infraction le 20 novembre 2009, au motif que les systèmes de collecte et de traitement des eaux résiduaires n’étaient pas conformes aux normes établies par la directive « eaux urbaines résiduaires[47] ».
Il faut dire que la France avait bien désigné, en 2006, les onze zones qui manquaient en 2004 comme zones sensibles. Toutefois, 140 localités — notamment la ville de Paris — continuaient de rejeter leurs eaux résiduaires dans ces zones sensibles sans procéder au traitement plus rigoureux.
Dans ce contexte, une circulaire ministérielle du 8 décembre 2006[48] avait demandé aux préfets de mettre en demeure les communes de régulariser leur situation. Il faut savoir en effet que les préfets peuvent utiliser contre les communes des sanctions administratives, telles que la mise en demeure, la consignation de sommes répondant du montant des travaux ou l’exécution de travaux d’office[49], voire des sanctions pénales[50]. Dans la même circulaire, les communes avaient été invitées à se rapprocher des agences de l’eau afin de pouvoir bénéficier d’aides financières pour leurs travaux de mise en conformité. En juin 2007, 32 préfets avaient engagé 140 actes de procédure s’étalant dans 27 départements[51].
En mai 2007, la France a notifié à la Commission européenne la situation des localités et son calendrier pour l’exécution de la décision faisant apparaître que certaines localités ne seraient pas dotées d’équipements de traitement des eaux résiduaires avant 2011, soit sept ans après l’arrêt de la Cour de 2004 et douze ans après le délai fixé par la directive.
Dans le courant de l’année 2009, la France manifestait encore sa volonté de se mettre aux normes à l’occasion de l’adoption de la Loi no 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement[52], dite « Grenelle 1 ». L’article 27 précise ce qui suit :
Les travaux à réaliser dans les stations d’épuration restant à mettre aux normes conformément à la directive 91/271/CEE du Conseil du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires seront achevés dans les meilleurs délais techniquement réalisables et, en aucun cas, au-delà de trois ans, afin d’atteindre un taux de conformité de 98 % d’ici à 2010 et de 100 % d’ici à 2011. Le parc de stations d’épuration sera modernisé afin d’assurer la réalisation des objectifs mentionnés à l’article L. 212-1 du code de l’environnement.
Cet engagement n’a pas empêché la Commission européenne d’annoncer, le 20 novembre 2009, qu’elle assignait la France devant la Cour de justice pour non-conformité à la Directive sur les eaux urbaines résiduaires. La Commission européenne a dressé une liste d’une soixantaine de grandes villes et d’agglomérations qui n’assurent pas un traitement des eaux conforme aux normes européennes[53]. Du coup, le gouvernement a débloqué 1,2 milliard d’euros pour accélérer la mise aux normes et, selon le ministère de l’Écologie, seules deux agglomérations ne seront pas en conformité à la fin de 2011[54].
2 L’État français responsable mais pas coupable[55] ?
En droit français, les communes sont compétentes en matière d’assainissement des eaux usées[56]. L’assainissement est un service public, à caractère industriel et commercial[57] confié aux communes qui doivent concevoir et mettre en oeuvre ce service public. La condamnation de l’État français tient donc, pour partie, à la négligence des collectivités territoriales qui n’ont pas pu, ou bien n’ont pas voulu, mettre en oeuvre les stations d’épuration et, pour partie, à sa propre négligence s’agissant de la désignation des zones sensibles et du contrôle des installations existantes défectueuses[58]. Seuls les juges ont, ponctuellement, tenté de faire évoluer les choses en sanctionnant les maires pour fait de pollution.
2.1 Un service public d’assainissement relevant de la compétence des communes
Le service public d’assainissement des communes est fondé sur l’établissement d’un zonage qui distingue l’assainissement individuel de l’assainissement collectif. Pour mettre en oeuvre ce dernier, les communes ont l’obligation de créer un réseau de collecte et de construire des stations d’épuration.
2.1.1 La détermination préalable du réseau d’assainissement individuel et collectif
La mise en place du service d’assainissement passe par la détermination, par les communes, d’un zonage[59] qui distingue les zones qui relèvent de l’assainissement collectif et celles qui n’en relèvent pas[60]. Peuvent être placées en zones d’assainissement non collectif les parties du territoire d’une commune dans lesquelles l’installation d’un système de collecte des eaux usées ne se justifie pas soit parce qu’une telle installation ne présente pas d’intérêt pour l’environnement et la salubrité publique, soit parce que son coût serait excessif[61].
Le zonage doit être élaboré en principe par le maire ou par le président de l’établissement public de coopération intercommunale[62]. Si la compétence générale et exclusive en matière d’assainissement est exercée par un syndicat communal à vocation multiple, c’est à ce dernier, et non au conseil municipal, de délimiter le zonage d’assainissement[63]. Juridiquement, l’établissement de ces zones apparaît comme une opération distincte du service d’assainissement et constitue une responsabilité de la commune au titre de la police de la salubrité[64].
La détermination des zones d’assainissement doit être précédée d’une réflexion technico-économique et environnementale qui permet d’optimiser le choix des types d’assainissement devant être prévus sur le territoire de la collectivité. Le dossier mis à l’enquête publique, par le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale, comprend un projet des zones et une notice explicative.
Les dispositions du zonage, une fois ce dernier approuvé, sont rendues opposables soit par arrêté municipal[65], soit, le cas échéant, en annexant le zonage au plan local d’urbanisme, à l’occasion de son élaboration ou de sa révision.
Le Conseil d’État a eu l’occasion de se prononcer sur la nature juridique du zonage d’assainissement[66]. Il s’agit d’un acte à caractère réglementaire, dont les autorités doivent s’assurer du respect pour délivrer des autorisations d’occupation ou d’utilisation du sol. Le zonage ne constitue cependant pas un document d’urbanisme, dès lors qu’il n’a pas pour objet principal de déterminer les règles d’affectation et d’utilisation du sol, sauf lorsqu’il est repris expressément dans un plan local d’urbanisme, en vertu de l’article L. 123-1 (11) du Code de l’urbanisme[67].
Bien entendu, il doit exister une cohérence entre les zonages établis au titre de l’assainissement et les dispositions d’urbanisme applicables à la commune[68].
Dans les zones d’assainissement collectif, les communes doivent d’abord prendre en charge la construction du réseau d’assainissement qui va assurer la collecte des eaux usées. En vertu de l’article L. 2224-8 du CGCT, le schéma d’assainissement collectif doit comprendre « avant la fin de l’année 2013, un descriptif détaillé des ouvrages de collecte et de transport des eaux usées».
Conformément à l’article L. 1331-1 du Code de la santé publique, le raccordement des immeubles au réseau public de collecte des eaux usées[69] est obligatoire[70]. Pour les eaux usées domestiques, un arrêté du maire peut toutefois accorder des exonérations à l’obligation de raccordement, pour certaines catégories d’immeubles définies par arrêté interministériel[71]. Outre les immeubles déclarés insalubres ou qui doivent être démolis, l’arrêté vise les « immeubles difficilement raccordables ».
En l’absence de circulaire, une réponse ministérielle[72] a dû préciser la notion d’« immeubles difficilement raccordables ». Il s’agit des immeubles pour lesquels la date de construction est antérieure à celle de la mise en service de l’égout public et où le raccordement n’est pas réalisable sur le plan technique dans les conditions habituelles (immeubles situés, par exemple, en contrebas de l’égout). Ces immeubles doivent être équipés d’une installation d’assainissement autonome. Il a été jugé, par exemple, que la démonstration par les particuliers du coût excessif des travaux de raccordement peut fonder l’octroi d’une dérogation[73].
En principe, le raccordement doit avoir lieu dans un délai de deux ans, sauf prolongation de délai accordée aux propriétaires d’immeubles construits depuis moins de dix ans à condition qu’ils disposent d’une installation d’assainissement autonome[74]. La prolongation ne peut excéder dix ans[75]. Tous les ouvrages d’amenées d’eaux usées à la partie publique du branchement sont à la charge du propriétaire[76]. Il en est de même des frais d’entretien et de réparation de la partie privée du branchement[77]. En cas de non-respect par les propriétaires de leurs obligations, la commune peut infliger des sanctions pécuniaires[78] ou, après mise en demeure, procéder d’office et aux frais du propriétaire, aux travaux indispensables[79]. Si le maire tarde à contraindre le propriétaire à se raccorder au réseau d’assainissement, son inertie constitue une faute engageant la responsabilité de la commune[80].
Les communes ne faisant pas partie d’agglomérations urbaines d’au moins 2 000 habitants ne sont pas tenues de mettre en place un assainissement collectif[81]. Il en est de même pour les autres communes en ce qui concerne les parties de leur territoire non densément urbanisées.
En vertu de l’article L. 1331-1-1 du Code de la santé publique, les immeubles non raccordés au réseau public de collecte d’eaux usées doivent être équipés d’une installation d’assainissement non collectif dont le propriétaire fait régulièrement assurer l’entretien et la vidange par une personne agréée afin d’en garantir le bon fonctionnement. Les frais d’installation et d’entretien sont bien évidemment à sa charge.
La loi sur l’eau de 1992[82] avait déjà contraint les communes à mettre en place un service public d’assainissement non collectif (SPANC) comprenant obligatoirement le contrôle des installations, et facultativement, leur entretien. Les communes avaient jusqu’au 31 décembre 2005 pour mettre en place ce service public.
La loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques[83] n’a pas modifié fondamentalement les missions des collectivités, de même que la Loi no 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement[84]. En vertu de l’article L. 2224-8 du CGCT, la commune a l’obligation d’assurer le contrôle des installations d’assainissement non collectif. Elle peut, à la demande des propriétaires, assurer l’entretien et les travaux de réalisation et de réfection des installations d’assainissement non collectif et, si elle le décide, assurer le traitement des matières de vidange.
Les communes devront avoir effectué les contrôles au plus tard le 31 décembre 2012 et devront ensuite les refaire tous les dix ans[85].
Trois arrêtés du 7 septembre 2009 ont déterminé les prescriptions techniques applicables aux installations d’assainissement non collectif[86], les modalités de l’exécution de la mission de contrôle de ces installations[87] et les modalités d’agrément des personnes responsables de leur entretien[88].
La commune doit instituer une redevance d’assainissement distincte de la redevance d’assainissement collectif pour financer le service public[89].
2.1.2 La mise en fonctionnement laborieuse des stations d’épuration
En fonction de la charge brute de pollution, les collectivités ont l’obligation de construire et de faire fonctionner leur station d’épuration. Outre l’obtention d’un permis de construire, la construction d’une station d’épuration requiert une autorisation au titre de la législation sur l’eau.
Les stations d’épuration doivent être, selon leur taille, soumises à autorisation ou à déclaration, au titre de la rubrique 2.1.1.0 de la nomenclature sur l’eau, reprise dans l’article R. 214-1 du Code de l’environnement[90]. Le décret du 2 mai 2006 a allégé la procédure pour accélérer la mise en conformité des systèmes d’assainissement des communes en faisant passer le seuil de l’autorisation de 2 000 à 10 000 E/H[91].
Le dépôt de la déclaration ou de la demande d’autorisation obéit à une procédure instituée au titre de la loi sur l’eau[92]. La demande d’autorisation doit être adressée au préfet et être accompagnée d’un document d’évaluation des incidences du projet sur la ressource en eau et justifiant notamment de la compatibilité du projet avec le schéma directeur ou le schéma d’aménagement des eaux et précisant les mesures compensatoires éventuelles[93]. Le dossier doit comporter en outre une description du système de collecte des eaux usées et une description des modalités de traitement des eaux collectées.
Au-dessus du seuil de 10 000 E/H, le dossier doit également être accompagné d’une étude d’impact, imposée par le Code de l’environnement au titre de l’article R. 122-8[94]. Il doit donc comporter toute une série d’éléments au rang desquels figurent les incidences du projet sur l’environnement et la santé humaine[95]. Les recours, devant les juridictions administratives, peuvent se fonder sur l’insuffisance de l’étude d’impact, comme cela a été le cas à Montpellier, où les juges ont annulé l’autorisation pour insuffisance de l’analyse des effets sanitaires des rejets en mer des effluents traités dans la station d’épuration[96]. En deçà de ce seuil, une notice d’impact est seule requise. Le dossier d’autorisation fera l’objet d’une enquête publique au-delà de 10 000 E/H[97].
Un arrêté du 22 juin 2007[98] fixe les prescriptions techniques minimales applicables aux stations d’épuration[99]. Il concerne également les dispositions d’assainissement non collectif recevant une charge brute de pollution organique supérieure à 1,2 kg par jour de DBO5. Il est commenté dans une circulaire du 15 février 2008[100].
À noter que l’une des difficultés pour les communes réside dans l’élimination des boues des stations d’épuration, sachant que l’épandage des boues est soumis à la nomenclature sur l’eau et relève du régime de la déclaration ou de l’autorisation préfectorale (rubrique 2.1.3.0 de la nomenclature sur l’eau)[101].
Le rejet des boues d’épuration dans le milieu aquatique est strictement interdit[102] et la loi sur l’eau détermine les conditions dans lesquelles doivent être épandues les boues des stations d’épuration. Les exploitants des stations d’épuration sont les producteurs de boues et, comme tels, ils sont responsables de leur valorisation ou de leur élimination.
Les règles auxquelles doivent obéir les épandages sont fixées par les articles R. 211-25 et suivants du Code de l’environnement. De manière générale, les boues ne doivent pas porter atteinte à la santé de l’être humain, à la qualité des sols et de l’eau[103] : « L’épandage des boues ne peut être pratiqué que [s’il présente] un intérêt pour les sols ou pour la nutrition des cultures ou des plantations[104]. »
Un arrêté du 8 janvier 1998 fixe les prescriptions techniques applicables aux épandages de boues sur les sols agricoles[105] et une circulaire du 18 avril 2005[106] explicite l’intérêt de l’épandage des boues de stations d’épuration urbaines sur le plan environnemental et économique. Cette circulaire annonce, également, la mise en place d’une politique de communication et d’information des élus et des citoyens sur les enjeux de la gestion des sous-produits de l’assainissement, notamment par l’entremise de comités de concertation départementaux « boues ».
Pour favoriser la pratique de l’épandage, un fonds de garantie des risques liés à l’épandage agricole des boues d’épuration urbaines ou industrielles a été conçu en vue d’indemniser les exploitants agricoles et les propriétaires des terres agricoles et forestières des préjudices subis dans les cas où les terres ayant reçu des épandages de boues d’épuration urbaines ou industrielles deviendraient totalement ou partiellement impropres à la culture. Deux conditions sont nécessaires au déclenchement de l’indemnisation. La première est que le risque ou le dommage ne pouvait être connu au moment de l’épandage du fait de l’état des connaissances scientifiques et techniques. La seconde condition est que le fonds n’interviendra que « dans la mesure où ce risque ou ce dommage n’est pas assurable par les contrats d’assurance de responsabilité civile du maître d’ouvrage des systèmes de traitement collectif des eaux usées domestiques[107] ». Le fonds est financé par une taxe annuelle due par les producteurs de boues[108] en fonction de la quantité de matière sèche de boue produite[109].
2.2 La responsabilité des maires pour carence liée à l’assainissement
La responsabilité des communes a été le plus souvent engagée, sur le plan administratif, lorsque l’absence ou le défaut d’entretien des ouvrages causait des dommages aux tiers. Tel a été le cas d’une commune qui laissait s’écouler des eaux usées provenant de deux lieux-dits dans un étang privé[110] ou bien d’une commune qui, en raison du sous-dimensionnement de la station d’épuration, laissait les eaux usées se déverser dans une rivière alimentant une exploitation piscicole[111] ou bien qui laissait les eaux du village se déverser directement dans un ruisseau traversant une propriété[112].
La responsabilité pénale des communes a pu être engagée également par l’intermédiaire du délit de pollution des eaux, sachant qu’il n’existe pas un seul délit mais plusieurs délits de pollution des eaux.
Le délit le plus ancien est l’atteinte à la vie piscicole sur le fondement de l’article L. 232-2 du Code rural désormais codifié à l’article L. 432-2 du Code de l’environnement. Ainsi, le Tribunal de grande instance de Rennes a été l’un des premiers à avoir retenu la responsabilité pénale de trois maires bretons dont les stations d’épuration rejetaient des substances nocives[113]. La loi sur l’eau de 1992 a créé un délit général de pollution des eaux, codifié à l’article L. 216-6 du Code de l’environnement qui inclut également le délit d’abandon de déchets dans les eaux. Le rejet de substances dans les eaux salées est également sanctionné par l’article L. 218-73 du Code de l’environnement.
C’est ainsi, sur le fondement de l’atteinte à la vie piscicole, que le Tribunal de grande instance de Chaumont a condamné un maire le 17 mai 1994 au motif qu’« en s’abstenant d’utiliser les pouvoirs que lui confère sa qualité, il a fait preuve de négligence et a laissé se produire les écoulements à l’origine de la pollution ». Le juge a estimé que la circonstance selon laquelle la commune manquait de moyens financiers pour effectuer les travaux d’épuration nécessaires n’a pu atténuer la responsabilité du maire qui avait, en vertu de ses pouvoirs de police, la possibilité de réglementer les écoulements polluants[114].
L’atteinte au biotope piscicole a entraîné la condamnation d’un élu, en raison de rejets d’effluents non traités de la station d’épuration communale surchargée[115] et d’un maire d’une commune qui, devant la pollution résultant de la station d’épuration, n’a pas pris les mesures immédiates et nécessaires qui étaient en son pouvoir[116].
En revanche, deux maires (Grand Bornand et La Cluzas) condamnés en première instance du chef de pollution de cours d’eau en raison de dysfonctionnements de stations d’épuration, ont été relaxés par la Cour d’appel de Chambéry, faute de démonstration à leur charge d’une faute personnelle[117]. Il faut dire que, depuis la loi no 2000-647 du 10 juillet 2000[118], les maires bénéficient des dispositions générales qui opèrent une distinction entre les auteurs directs et indirects du dommage. Aux termes de l’article 121-3 du Code pénal, les personnes physiques qui n’ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n’ont pas pris les mesures permettant de l’éviter, sont responsables pénalement s’il est établi qu’elles ont soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’elles ne pouvaient ignorer[119].
Tandis que la responsabilité des communes s’est accrue, les exigences se sont renforcées quant aux obligations liées à l’assainissement individuel. La question des modalités de l’assainissement est même devenue une véritable composante du droit immobilier, tant pour ce qui est de l’obtention du droit de bâtir qu’au moment de la revente du bien.
3 L’incidence croissante de l’assainissement sur la construction et la vente des immeubles
L’intégration des préoccupations de salubrité publique est devenue au fil du temps une composante importante dans l’appréciation de la délivrance des certificats d’urbanisme ou des permis de construire. Les questions d’assainissement doivent désormais être envisagées, au stade tant de la délivrance des permis que de la vente des immeubles.
3.1 La prise en considération de l’assainissement dans la délivrance des permis
De manière générale, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires[120] relatives, notamment, à l’assainissement[121] :
Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés[122].
Se fondant sur ces dispositions, la Cour administrative d’appel de Bordeaux confirme, le 1er juin 2006, qu’un certificat d’urbanisme négatif peut être délivré à partir du moment où, d’une part, le maire n’est pas en mesure de dire dans quels délais pourront être exécutés les travaux d’extension du réseau existant et, d’autre part, qu’une installation individuelle d’assainissement serait de nature à porter atteinte à la salubrité publique[123].
La question du contrôle de l’assainissement non collectif au moment de la délivrance des permis de construire se pose également.
Le plan local d’urbanisme peut « [f]ixer une superficie minimale des terrains constructibles lorsque cette règle est justifiée par des contraintes techniques relatives à la réalisation d’un dispositif d’assainissement non collectif[124] ».
En l’absence de plan local d’urbanisme, le règlement national d’urbanisme prévoit que, s’il n’existe pas de système d’assainissement des eaux usées, l’assainissement non collectif doit respecter les prescriptions techniques fixées en application de l’article R. 2224-17 du CGCT, lequel renvoie à un arrêté fixant les prescriptions techniques d’épuration des eaux usées[125] et donc aux arrêtés du 7 septembre 2009[126].
Il résulte de l’ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux permis de construire et aux autorisations d’urbanisme[127] et du décret du 5 janvier 2007 pris pour son application[128] que le dispositif d’assainissement non collectif apparaît dans le projet architectural au rang des pièces que le pétitionnaire doit fournir au moment du dépôt de sa demande de permis de construire. L’article R. 431-9 du Code de l’urbanisme énonce que le projet architectural « indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d’équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l’alimentation en eau et l’assainissement ». Toutefois, il n’est pas possible de parler, dans ce contexte, de contrôle a priori du dispositif d’assainissement.
Le fait est qu’avant la Loi no 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement[129], dite « Grenelle 2 », la législation ne prévoyait pas expressément de contrôle préalable à l’installation[130]. Désormais, l’article L. 2224-8 du CGCT prévoit que, pour les immeubles non raccordés au réseau public de collecte, la commune assure le contrôle des installations d’assainissement non collectif. Cette mission consiste, « [d]ans le cas des installations neuves ou à réhabiliter, en un examen préalable de la conception joint, s’il y a lieu, à tout dépôt de demande de permis de construire ou d’aménager et en une vérification de l’exécution. À l’issue du contrôle, la commune établit un document qui évalue la conformité de l’installation au regard des prescriptions réglementaires ».
Sans doute la réforme va-t-elle permettre au juge d’exercer plus sereinement le contrôle des installations d’assainissement non collectif. L’ancien arrêté du 6 mai 1996, partiellement abrogé par les arrêtés du 7 septembre 2009, prévoyait, à l’article 14, pour les ouvrages d’assainissement non collectif, à l’exception des maisons individuelles, qu’« [u]ne étude particulière doit être réalisée pour justifier les bases de conception, d’implantation, de dimensionnement, les caractéristiques techniques, les conditions de réalisation et d’entretien de ces dispositifs, et le choix du mode et du lieu de rejet[131] ». C’est ainsi que la Cour administrative d’appel de Marseille s’était basée, le 13 mars 2007, sur ces dispositions pour annuler un permis de construire en l’absence, dans le dossier de demande de permis de construire, de l’étude justifiant la conception et l’implantation du système d’assainissement individuel auquel doit être raccordé un établissement hôtelier[132].
De même, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a considéré, de son côté, dans un arrêt de 2007, que le maire est tenu de rejeter un permis de construire au motif que le système d’assainissement proposé par le pétitionnaire, en l’espèce le procédé de filtration-infiltration septodiffuseur, ne figure pas parmi les dispositifs prévus par l’ancien arrêté du 6 mai 1996[133].
3.2 Les obligations d’information liées à l’assainissement au moment de la vente
L’article L. 271-4 (I) (8) du Code de la construction et de l’habitation impose que le vendeur fournisse, en cas de vente de tout ou partie d’immeuble, un dossier de diagnostic technique. Celui-ci comprend un diagnostic plomb, amiante, termites, gaz, risques naturels et technologiques, électricité et un diagnostic de performance énergétique. Il inclut également « [l]e document établi à l’issue du contrôle des installations d’assainissement non collectif mentionné à l’article L. 1331-11-1 du code de la santé publique[134] ».
La loi met à la charge de l’acquéreur la régularisation de l’installation d’assainissement puisque, « [e]n cas de non-conformité de l’installation d’assainissement non collectif lors de la signature de l’acte authentique de vente, l’acquéreur fait procéder aux travaux de mise en conformité dans un délai d’un an après l’acte de vente[135] ».
Désormais, l’assainissement figure donc au rang des éléments qui fondent la qualité d’un bien. Il est néanmoins aisé de constater que la nature du risque généré est différente des autres risques pris en considération au titre des différents diagnostics. Le risque lié au défaut d’assainissement est un risque dont les effets sont principalement perceptibles sur l’environnement, à la différence notamment du plomb, de l’amiante, des termites, dont les effets nuisent au bien directement.
Conclusion
Comme nous l’avons vu, le droit de l’assainissement, tel qu’il se dessine aujourd’hui en France, est un droit aux multiples facettes qui puise ses racines dans le droit international, fonde ses obligations sur le droit de l’Union européenne et construit ses solutions dans un enchevêtrement de codes : par exemple, le Code de l’environnement, le Code de l’urbanisme, le Code de la santé publique, le CGCT ou le Code de la construction et de l’habitat.
Cette diversité nuit-elle à la cohérence de l’édifice juridique ? Celui-ci se révèle, à vrai dire, difficile à appréhender, mais sa construction, faite de touches successives, apparaît, au final, assez efficace.
Contraint par l’Union européenne, le législateur français a affiné les obligations mises à la charge de chacun des acteurs visés par l’assainissement. Désormais, avec l’aide de l’État, les collectivités sont forcées de se mettre au pas. Il y va de la crédibilité de la France en ce qui concerne son engagement en faveur du développement durable. Un pas supplémentaire sera franchi lorsque le législateur français fera sienne la résolution de l’ONU reconnaissant, au-delà du « droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé[136] », le droit fondamental à l’eau et à l’assainissement.
Appendices
Note biographique
Pascale Steichen
Professeure, Université de Nice Sophia Antipolis (France) ; co-directrice du Centre de recherche en droit économique (Centre de recherche en droit économique / Groupement de recherche en droit, économie, gestion (CREDECO-GREDEG), Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Unité mixte de recherche (UMR 6227)).
Notes
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[1]
Marc Gentilini, « L’assainissement et la santé », dans Henry Smets (dir.), L’accès à l’assainissement, un droit fondamental, Paris, Éditions Johanet, 2010, p. 9, à la page 9.
-
[2]
L’Agenda 21 se réfère notamment, au paragraphe 18.6, à une « gestion globale de l’eau douce » : Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement, U.N. Doc. A/CONF.151/26/Rev.1 (Vol. I) (3-14 juin 1992), annexe II « Agenda 21 », ¶ 18.6, [En ligne], [www.un.org/french/ga/special/sids/agenda21/action18.htm] (27 août 2010).
-
[3]
Nations Unies, Assemblée générale,Déclaration du Millénaire, Doc. N.U. A/RES/55/2 (8 septembre 2000), reprise dans le Rapport du Sommet mondial pour le développement durable. Johannesburg (Afrique du Sud), Doc. N.U. A/CONF.199/20 (26 août-4 septembre 2002), Résolution 2, Annexe « Plan de mise en oeuvre du Sommet mondial pour le développement durable », par. 8.
-
[4]
Le 1er Forum mondial sur l’eau a été organisé par le Conseil mondial de l’eau (World Water Council (WWC)) à Marrakech (Maroc), en mars 1997. Le but était notamment de soutenir l’objectif d’une gestion intégrée de l’eau dans les pays en développement.
-
[5]
Le 4e Forum qui s’est ouvert à Mexico le 16 mars 2006 avait comme objectif de s’appuyer sur les actions locales pour améliorer la gestion de l’eau en vue de répondre aux Objectifs du Millénaire pour le développement liés à l’eau.
-
[6]
Déclaration de Catherine Ashton, le 22 mars 2010, à la suite d’une réunion du Conseil de l’Union européenne : Union européenne, Communiqué 7810/10 (Presse 72), « Déclaration de la Haute Représentante, Mme Catherine Ashton, au nom de l’UE, commémorant la Journée mondiale de l’eau, le 22 mars » (Bruxelles, 22 mars 2010).
-
[7]
Nations Unies,Le droit fondamental à l’eau et à l’assainissement, Doc. N.U. A/64/L.63/Rev.1 (26 juillet 2010), [En ligne], [www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=A %2F64 %2FL.63 %2FRev.1&Submit=Recherche&Lang=F] (12 octobre 2010).
-
[8]
Bérangère Teissonnier-Mucchielli, L’impact du droit communautaire sur la distribution et l’assainissement de l’eau en France, Paris, La Documentation française, 2003 ; CEE, Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, [1991] J.O. L 135/40 (ci-après « Directive sur les eaux urbaines résiduaires »).
-
[9]
Id.
-
[10]
Id., art. 2 (4) : les agglomérations sont définies comme « une zone dans laquelle la population et/ou les activités économiques sont suffisamment concentrées pour qu’il soit possible de collecter les eaux urbaines résiduaires pour les acheminer vers une station d’épuration ou un point de rejet final ».
-
[11]
Directive sur les eaux urbaines résiduaires, préc., note 8, art. 5 (1), et annexe II (définissant les critères de délimitation des zones sensibles et moins sensibles).
-
[12]
Id., art. 2 (11) : le terme « eutrophisation » signifie « l’enrichissement de l’eau en éléments nutritifs, notamment des composés de l’azote et/ou du phosphore, provoquant un développement accéléré des algues et des végétaux d’espèces supérieures qui entraîne une perturbation indésirable de l’équilibre des organismes présents dans l’eau et une dégradation de la qualité de l’eau en question ».
-
[13]
EH est une unité de mesure de la pollution organique biodégradable représentant la charge moyenne de cette pollution produite par une personne en un jour ; elle est fixée dans la directive à 60 g de DBO5 (demande biochimique en oxygène en cinq jours) par jour. La taille de l’agglomération, exprimée en EH, correspond à la charge organique produite dans l’agglomération pendant un jour moyen de la semaine de production maximale de l’année. Elle est calculée en faisant la somme de la charge organique apportée pendant cette journée par les établissements et services résidentiels, à caractère permanent ou saisonnier, et de celle qui est apportée pendant la même journée par les eaux industrielles usées qui doivent être collectées par un système de collecte.
-
[14]
L’expression « traitement plus rigoureux » est employée au sens de l’article 5 (2) de la Directive sur les eaux urbaines résiduaires, préc., note 8.
-
[15]
Le « traitement primaire » est le traitement des eaux urbaines résiduaires par un procédé physique ou chimique, ou les deux à la fois, comprenant la décantation des matières solides en suspension ou par d’autres procédés par lesquels la DBO5 des eaux résiduaires entrantes est réduite d’au moins 20 p. 100 avant le rejet et le total des matières solides en suspension des eaux résiduaires entrantes, d’au moins 50 p. 100.
-
[16]
L’expression « traitement secondaire » est employée au sens de l’article 2 (8) de la Directive sur les eaux urbaines résiduaires, préc., note 8 : « le traitement des eaux urbaines résiduaires par un procédé comprenant généralement un traitement biologique avec décantation secondaire ou par un autre procédé permettant de respecter les conditions du tableau 1 de l’annexe I ».
-
[17]
Le « traitement tertiaire » est un traitement complémentaire du traitement secondaire, de l’azote (nitrification/dénitrification), ou du phosphore, ou de tout autre polluant nuisant à la qualité ou à un usage spécifique de l’eau, comme la pollution microbiologique ou la couleur.
-
[18]
Directive sur les eaux urbaines résiduaires, préc., note 8, art. 2. France, Sénat / Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, Rapport sur « la qualité de l’eau et de l’assainissement en France », par Gérard Miquel, Rapport no 215, session ordinaire de 2002-2003, 18 mars 2003, chap. 3 « La qualité de l’assainissement », p. 155 et suiv.
-
[19]
Cela devait avoir été fait nonobstant l’application de la directive suivante : CEE, Directive 86/278/CEE du Conseil du 12 juin 1986 relative à la protection de l’environnement et notamment des sols, lors de l’utilisation des boues d’épuration en agriculture, [1986] J.O. L 181/6.
-
[20]
L’obligation générale de collecte des eaux résiduaires urbaines s’applique depuis 2005 aux agglomérations de plus de 2?000 E/H.
-
[21]
Directive sur les eaux urbaines résiduaires, préc., note 8, art. 8 (5). Pour un exemple d’application, voir Commission c. Portugal, Affaire C-233/07, 8 mai 2008, [2008] Rec. C.E. I-00070 (CJCE). En l’espèce, le Portugal avait obtenu une dérogation en 2001 et, à l’instar de toute dérogation, son interprétation est par nature, stricte. Le Portugal n’a donc pas respecté les conditions posées par la Commission au titre de sa décision de dérogation.
-
[22]
Directive sur les eaux urbaines résiduaires, préc., note 8, art. 2 (9).
-
[23]
Id., art. 3 (1), al. 4.
-
[24]
« [O]n entend par : “agglomération d’assainissement” une zone dans laquelle la population et les activités économiques sont suffisamment concentrées pour qu’il soit possible de collecter les eaux usées pour les acheminer vers une station d’épuration ou un point de rejet final » : Code général des collectivités territoriales, art. R. 2224-6, al. 2 (ci-après « CGCT »).
-
[25]
L’EH est défini, à l’article R. 2224-6 du CGCT, comme représentant une « charge organique biodégradable ayant une demande biochimique d’oxygène en cinq jours (DBO5) de 60 g d’oxygène par jour ».
-
[26]
Id., art. R. 2224-10.
-
[27]
Id., art. R. 2224-13.
-
[28]
Id., art. R. 2224-14.
-
[29]
Décret no 91-1283 du 19 déc. 1991 relatif aux objectifs de qualité assignés aux cours d’eau, sections de cours d’eau, canaux, lacs ou étangs et aux eaux de la mer dans les limites territoriales, J.O. 21 déc. 1991, p. 16736 (abrogé).
-
[30]
CGCT, art. R. 2224-12.
-
[31]
European Environment Agency (EEA), Effectiveness of Urban Wastewater Treatment Policies in Selected Countries : An EEA Pilot Study, Rapport EEA no 2, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2005.
-
[32]
Ce sont le Danemark, les Pays-Bas, le Luxembourg, la Finlande, l’Autriche, la Belgique et la Suède.
-
[33]
Ces zones sont désignées en France par des arrêtés. Voir aussi Commission des Communautés européennes, Commission Staff Working Document. Annex to the Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. « Towards Sustainable Water Management in the European Union ». First Stage in the Implementation of the Water Framework Directive 2000/60/EC. 4th Commission Report (Executive Summary) on Implementation of the Urban Waste Water Treatment Directive, SEC(2007) 363, Bruxelles, 22 mars 2007, p. 5.
-
[34]
Commission c. République italienne, Affaire C-396/00, 25 avril 2002, [2002] Rec. C.E. I-03949 (CJCE). En l’espèce, ce sont les eaux urbaines résiduaires de la ville de Milan qui étaient visées.
-
[35]
Voir en particulier la carte des zones sensibles dans le rapport suivant : Commission des Communautés européennes, 5th Commission Summary on the Implementation of the Urban Waste Water Treatment Directive, Commission Staff Working Document, SEC(2009) 1114 final, Bruxelles, 3 août 2009, p. 11.
-
[36]
Commission c. Royaume de Belgique, Affaire C-236/99, 6 juillet 2000, [2000] Rec. C.E. I-05657 (CJCE). En l’espèce, la Belgique avait communiqué un programme de mise en oeuvre de la directive pour la région de Bruxelles-Capitale qui n’a donc pas été respecté, d’où le manquement de la Belgique.
-
[37]
Commission c. Royaume d’Espagne, Affaire C-416/02, 8 septembre 2005, [2005] Rec. C.E. I-07487 (CJCE) ; Commission c. Royaume d’Espagne, Affaire C-219/05, 19 avril 2007, [2007] Rec. C.E. I-00056 (CJCE).
-
[38]
Commission c. Grand-Duché du Luxembourg, Affaire C-452/05, 23 novembre 2006, [2006] Rec. C.E. I-00120 (CJCE). Plus exactement, le Luxembourg n’a pas réussi à prouver que les conditions de l’article 5 (4) de la Directive sur les eaux urbaines résiduaires, préc., note 8, étaient réunies pour obtenir une dérogation.
-
[39]
Commission c. Royaume de Suède, Affaire C-438/07, 6 octobre 2009, [2009] Rec. C.E. I-09517 (CJCE). En revanche, le recours contre la Finlande n’a pas abouti : Commission c. République de Finlande, Affaire C-335/07, 6 octobre 2009, [2009] Rec. C.E. I-09459 (CJCE).
-
[40]
Cour des comptes européenne, Efficacité des dépenses relevant d’actions structurelles concernant des projets de traitement des eaux résiduaires pour les périodes de programmation 1994-1999 et 2000-2006, Rapport spécial no 3/2009, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2009.
-
[41]
Commission c. République française, Affaire C-280/02, 23 septembre 2004, [2004] Rec. C.E. I-08573 (CJCE).
-
[42]
Le sigle IFREMER signifie : Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer. L’IFREMER est un établissement public à caractère industriel et commercial qui a pour mission de construire des recherches, des actions d’expertise, de développement et d’observation du milieu marin et côtier.
-
[43]
Le sigle ERM signifie : Environmental Resources Management. Le groupe ERM a été crée en 1977 à Londres et possède un réseau mondial de scientifiques, économistes et sociologues.
-
[44]
L’arrêt a donné lieu à la Circulaire du 9 nov. 2004 relative à l’assainissement des zones usées urbaines. Exécution de l’arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 23 septembre 2004 en ce qui concerne l’insuffisance de la désignation des zones sensibles à l’eutrophisation dans les bassins Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhône-Méditerranée et Seine-Normandie. Identification des objectifs de traitement plus poussé. Saisine des comités de bassin, B.O.M.E.D.D. no 05/5 du 15 mars 2005 (non publiée au J.O.).
-
[45]
Commission c. République hellénique, Affaire C-440/06, 25 octobre 2007, [2007] Rec. C.E. I-00145 (CJCE).
-
[46]
Commission c. Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, Affaire C-405/05, 25 janvier 2007, [2007] Rec. C.E. I-00010 (CJCE).
-
[47]
Commission des Communautés européennes, Communiqué IP/09/1794, « Traitement des eaux résiduaires : la Commission assigne la France devant la Cour et adresse un avertissement à cinq États membres » (20 novembre 2009).
-
[48]
Circulaire du 8 déc. 2006 relative à la mise en conformité de la collecte et du traitement des eaux usées des communes soumises aux échéances des 31 décembre 1998, 2000 et 2005 en application de la directive no 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines, J.O. 20 janv. 2007, p. 1216. Celle-ci fait suite à la Circulaire du 7 juin 2000 relative à l’instruction et au contrôle des autorisations préfectorales de systèmes d’assainissement des agglomérations de plus de 2 000 équivalents habitants délivrées au titre de la loi no 92-3 sur l’eau (décret du 3 juin 1994) en cas de non-respect des échéances fixées par la directive européenne du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (non publiée au J.O.).
-
[49]
Ces sanctions sont appliquées au titre de l’article L. 216-1 du Code de l’environnement.
-
[50]
Ces sanctions sont appliquées sur le fondement des articles L. 216-8 à L. 216-12 et R.?216-12 du Code de l’environnement.
-
[51]
En juin 2007, 63 mises en demeure avaient été engagées dans 12 départements et 77 allaient l’être dans 15 autres. Voir France, Sénat, « Politique de l’eau : la France au milieu du gué », par Fabienne Keller au nom de la Commission des finances, Rapport d’information no 352, session ordinaire 2006-2007, 27 juin 2007, p. 39, [En ligne], [www.senat.fr/rap/r06-352/r06-352.html] (12 septembre 2010).
-
[52]
Loi no 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement, J.O. 5 août 2009, page 13031.
-
[53]
Commission des Communautés européennes, préc., note 47. Parmi ces villes figurent : Cannes-Mandelieu, Menton, Villefranche-sur-Mer, Saint-Tropez, Fréjus/Saint-Raphaël, Sanary-sur-Mer, Bormes/Le-Lavandou, Saint-Jean-de-Luz, Ajaccio et Bastia. Dans les villes moyennes, la Commission européenne montre du doigt Grenoble, Avignon, Arles, Orange ou encore Montélimar, auxquelles il faut ajouter Bordeaux et Lyon, précisait le 20 novembre l’exécutif européen : « Bruxelles assigne la France pour ses eaux usées », France 2.fr, 20 novembre 2009.
-
[54]
France, Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer, Communiqué, « Remise aux normes des stations d’épuration : la France gagnera la bataille de l’assainissement » (20 novembre 2009), [En ligne], [www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/20-11-2009_-_Remise_aux_normes_des_stations_d_epuration.pdf] (12 septembre 2010).
-
[55]
Cette formule a été rendue célèbre par Georgina Dufoix lors du scandale du sang contaminé.
-
[56]
CGCT, art. L. 2224-8.
-
[57]
Il s’agit d’un service public à caractère industriel et commercial : CGCT, art. L.?2224-11.
-
[58]
Pour la Cour des comptes, la responsabilité est partagée entre l’État, les collectivités locales et les agences de l’eau. Voir France, Cour des comptes, Les instruments de la gestion durable de l’eau, Rapport public annuel 2010, février 2010, p. 618.
-
[59]
CGCT, art. L. 2224-10.
-
[60]
Avant 2006, le préfet avait l’obligation de délimiter, dans un premier temps, des agglomérations d’assainissement et de fixer, dans un second temps, des objectifs de réduction des flux de substances polluantes pour chacune de ces agglomérations. Ce n’est qu’ensuite que les collectivités locales entraient en scène. Toutefois, le temps mis à la réalisation de ces délimitations a largement contribué au retard accumulé par les communes. C’est la raison pour laquelle le Décret no 2006-503 du 2 mai 2006 relatif à la collecte et au traitement des eaux usées mentionnées aux articles L. 2224-8 et L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales, J.O. 4 mai 2006, p. 6604, a supprimé les agglomérations d’assainissement et les arrêtés préfectoraux de réduction des flux de substances polluantes.
-
[61]
CGCT, art. R. 2224-7.
-
[62]
Sur le partage des compétences entre le maire et le président de l’établissement public de coopération intercommunale, voir France, Sénat, Journal officiel du Sénat, 12e légis., 30 janvier 2003, « Question écrite no 05408 de Philippe Leroy », p. 324, et réponse du ministère délégué aux Libertés locales publiée le 22 mai 2003, p. 1700.
-
[63]
C. adm. Lyon, 31 mai 2005, Boyer, no 02LY01443, R.F.D.A. 2005.4.859, note Y.B.
-
[64]
Réponse du ministère délégué aux Libertés locales, préc., note 62.
-
[65]
Ce dernier est fondé sur l’article L. 1311-2 du Code de la santé publique.
-
[66]
Cons. d’Ét. 26 oct. 2005, Association Défendre la qualité de la vie à Plan-d’Aups-Sainte-Baume, no 281877, A.J.D.A. 2006.2.105, note Pontier.
-
[67]
Les alinéas 5 et 6 de l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme disposent ceci :
Les plans locaux d’urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l’interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l’implantation des constructions.À ce titre, ils peuvent :[…] 11o Délimiter les zones visées à l’article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales concernant l’assainissement.Cf. Cons. d’Ét. 26 oct. 2005, préc., note 66.
-
[68]
Circulaire no 97-49 du 22 mai 1997 relative à l’assainissement non collectif, B.O. no 649-97/12 du 10 juill. 1997 du ministère de l’Équipement (non publiée au J.O.).
-
[69]
Il s’agit du réseau établi sous la voie publique à laquelle ces immeubles ont accès soit directement, soit par l’intermédiaire de voies privées ou de servitudes de passage.
-
[70]
Code de la santé publique, art. L. 1331-1. La commune peut également, à la demande des propriétaires et à leur charge, assurer des travaux de mise en conformité des ouvrages destinés à amener les eaux usées, depuis le bas des colonnes descendantes des constructions jusqu’à la partie publique du branchement.
-
[71]
Arrêté du 19 juill. 1960 relatif auraccordement des immeubles aux égouts (exonération de l’obligation de raccordement et prolongation des délais d’exécution). Application de l’article L. 33 du Code de la santé publique, J.O. 4 août 1960, p. 7231, modifié par l’Arrêté du 28 févr. 1986, J.O. 14 mars 1986, p. 3939.
-
[72]
France, Assemblée nationale,Journal officiel de l’Assemblée nationale, 8e légis., 25 janvier 1988, « Question no 35677 d’Édouard Frédéric-Dupont », p. 326, et réponse publiée le 9 mai 1988, p. 2070 ; France, Assemblée nationale,Journal officiel de l’Assemblée nationale, 11e légis., 8 décembre 1997, « Question no 7382 de Jean-Paul Bacquet », p. 4419, et réponse publiée le 23 février 1998, p. 1022.
-
[73]
C. adm. Nancy, 20 juill. 1995, Commune de Mareuil-en-Brie, no 94NC01652 (non publié).
-
[74]
Arrêté du 19 juill. 1960, préc., note 71, art. 2, al. 2.
-
[75]
Code de la santé publique, art. L. 1331-1.
-
[76]
Id., art. L. 1331-3 et L. 1331-4.
-
[77]
Lors de la construction du réseau public de collecte, la commune peut exécuter d’office les branchements situés sous la voie publique. Il en est de même pour les immeubles édifiés postérieurement à la mise en service du réseau public. La commune peut demander le remboursement de tout ou partie de ses frais aux propriétaires (id., art. L. 1331-2). Ces parties de branchement sont incorporées au réseau public, propriété de la commune, qui devra donc les entretenir.
-
[78]
Id., art. L. 1331-8. Le propriétaire peut être astreint au paiement d’une somme équivalente à la redevance qu’il aurait payée au service public d’assainissement si son immeuble avait été raccordé au réseau ou équipé d’une installation d’assainissement autonome réglementaire, laquelle peut être majorée dans la limite de 100 p. 100.
-
[79]
Id., art. L. 1331-6.
-
[80]
C. adm. Bordeaux, 16 avr. 1992, Mme Brunet, no 90BX00586, Rec. Cons. d’Ét. (tables).
-
[81]
Sur le plan communautaire, l’élimination des eaux urbaines résiduaires a pu se déplacer sur le terrain du droit des déchets. La Cour de justice a en effet condamné l’Irlande pour manquement à ses obligations au regard de la Directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, [1975] J.O. L 194/39, parce qu’elle n’avait pas transposé correctement les prescriptions de cette directive concernant l’élimination des eaux usées domestiques en milieu rural au moyen de fosses septiques et d’autres systèmes de traitement individuel des eaux usées : Commission c. Irlande, Affaire C-188/08, 29 octobre 2009, [2009] J.O. C 312/7 (CJCE), Études foncières, no 142, novembre-décembre 2009, p. 44, note Haumont et Steichen.
-
[82]
Loi no 92-3 du 3 janv. 1992 sur l’eau, J.O. 4 janv. 1992, p. 187 (ci-après « Loi sur l’eau de 1992 »).
-
[83]
Loi no 2006-1772 du 30 déc. 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, J.O. 31 déc. 2006, p. 20285, et rectificatif, J.O. 20 janv. 2007, p. 1201.
-
[84]
Loi no 2010-788 du 12 juill. 2010 portant engagement national pour l’environnement, J.O. 13 juill. 2010, p. 12905.
-
[85]
CGCT, art. L. 2224-8.
-
[86]
Arrêté du 7 sept. 2009 fixant les prescriptions techniques applicables aux installations d’assainissement non collectif recevant une charge brute de pollution organique inférieure ou égale à 1,2 kg/j de DBO5, J.O. 9 oct. 2009, p. 16464.
-
[87]
Arrêté du 7 sept. 2009 relatif aux modalités de l’exécution de la mission de contrôle des installations d’assainissement non collectif, J.O. 9 oct. 2009, p. 16473.
-
[88]
Arrêté du 7 sept. 2009 définissant les modalités d’agrément des personnes réalisant les vidanges et prenant en charge le transport et l’élimination des matières extraites des installations d’assainissement non collectif, J.O. 9 oct. 2009, p. 16476.
-
[89]
CGCT, art. R. 2224-19 et suiv.
-
[90]
Code de l’environnement, art. R. 214-1 :
2.1.1.0. Stations d’épuration des agglomérations d’assainissement ou dispositifs d’assainissement non collectif devant traiter une charge brute de pollution organique au sens de l’article R. 2224-6 du code général des collectivités territoriales :1o Supérieure à 600 kg de DBO5 (A) ;2o Supérieure à 12 kg de DBO5, mais inférieure ou égale à 600 kg de DBO5 (D).
-
[91]
Décret no 2006-503 du 2 mai 2006, préc., note 60, et annexe à l’article R. 214-1 du Code de l’environnement.
-
[92]
Code de l’environnement, art. L. 214-1 et R. 214-1 et suiv.
-
[93]
Id., art. R. 214-6.
-
[94]
Sont soumis à étude d’impact, indépendamment de leur coût (id., art. R. 122-8 (14)), les ouvrages « destinés à l’épuration des eaux des collectivités locales permettant de traiter un flux de matières polluantes au moins équivalent à celui produit par 10?000 habitants, au sens de l’article R. 1416-3 du code de la santé publique. »
-
[95]
Code de l’environnement, art. R. 122-3.
-
[96]
C. adm. Marseille, 21 févr. 2007, Ministre de l’écologie et du développement durable c. Commune du Grau du Roi, nos 04MA00682 et 04MA02668 (non publié): les études d’impact en question n’abordaient pas de façon suffisamment détaillée les risques indirects sur la chaîne alimentaire, alors qu’il ressortait du dossier qu’un processus d’accumulation des micropolluants dans l’organisme des poissons était susceptible de se produire.
-
[97]
Code de l’environnement, art. R. 123-1.
-
[98]
Arrêté du 22 juin 2007 relatif à la collecte, au transport et au traitement des eaux usées des agglomérations d’assainissement ainsi qu’à la surveillance de leur fonctionnement et de leur efficacité, et aux dispositifs d’assainissement non collectif recevant une charge brute de pollution organique supérieure à 1,2 kg/j de DBO5, J.O. 14 juill. 2007, p. 11937. Un commentaire technique de l’arrêté est disponible : France, Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire, Commentaire technique de l’Arrêté du 22 juin 2007 en ce qui concerne l’assainissement collectif, 9 avril 2009, [En ligne] [texteau.ecologie.gouv.fr/images/CT_version_consolidee.pdf] (17 septembre 2009).
-
[99]
Id.
-
[100]
Circulaire du 15 févr. 2008 ayant pour objet les instructions pour l’application de l’arrêté interministériel du 22 juin 2007 relatif à la collecte, au transport, au traitement des eaux usées des agglomérations d’assainissement ainsi qu’à la surveillance de leur fonctionnement et de leur efficacité et aux dispositifs d’assainissement non collectif, recevant une charge brute de pollution organique supérieure à 1,2 kg/j de DBO. Instructions applicables à l’assainissement collectif (NOR : DEV O 0804497C) (non publiée au J.O.).
-
[101]
Code de l’environnement, art. R. 211-25 et suiv.
-
[102]
CGCT, art. R. 2224-16.
-
[103]
Code de l’environnement, art. R. 211-31.
-
[104]
Code de l’environnement, art. R. 211-31, al. 2.
-
[105]
Arrêté du 8 janv. 1998 fixant les prescriptions techniques applicables aux épandages de boues sur les sols agricoles pris en application du décret no 97-1133 du 8 déc. 1997 relatif à l’épandage des boues issues du traitement des eaux usées, J.O. 31 janv. 1998, p.?1563.
-
[106]
Circulaire DE/SDPGE/BLP no 9 du 18 avr. 2005 relative à l’épandage agricole des boues de stations d’épuration urbaines ; recommandations relatives aux contrôles du respect de la réglementation pour les services de police de l’eau et à l’information du public, B.O.M.E.D.D. no 05/12 du 30 juin 2005 (non publiée au J.O.).
-
[107]
Code des assurances, art. L. 425-1.
-
[108]
Id. ; Code général des impôts, art. 302 bis ZF.
-
[109]
Pour une analyse critique du fonds, voir Yves Jégouzo, « La loi du 30 décembre 2006, de très diverses dispositions relatives à l’eau », A.J.D.A. 2007.22.1162.
-
[110]
C. adm. Nancy, 6 déc. 2001, Commune de Vauciennes c. Mme Ballu, nos 96NC02648 et 98NC01089 (Legifrance).
-
[111]
Cons. d’Ét. 5 déc. 1980, Commune de Tarbes, no 06389 (non publié).
-
[112]
C. adm. Lyon, 20 avr. 2006, Commune de Domecy-sur-le-Vault, no 00LY00088 (Legifrance).
-
[113]
Trib. corr. Rennes, 9 févr. 1994, Moulet, Droit de l’environnement 1994.23.11, note Leost ; Droit de l’environnement 1994.26.20, note Robert.
-
[114]
Trib. gr. inst. Chaumont, 17 mai 1994, Proc. Rép. Chaumont, D. 1995.Jur.191.
-
[115]
Trib. gr. inst. Caen, 8 mars 1994, no 698/94 (non publié).
-
[116]
Rennes, 8 déc. 1994, no 1586/94, confirmé par Crim. 28 févr. 1996, no 95-80061 (non publié).
-
[117]
Chambéry, 6 sept. 1995, Perrillat-Amédé et Cote, Droit de l’environnement 1996.39.9, note Guihal.
-
[118]
Loi no 2000-647 du 10 juill. 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels, J.O. 11 juill. 2000, p. 10484.
-
[119]
Cette définition stricte des délits non intentionnels en cas de causalité indirecte ne s’applique qu’aux personnes physiques et non aux personnes morales.
-
[120]
De manière générale, l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme prévoit que le permis de construire « peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».
-
[121]
Id., art. L. 421-6.
-
[122]
Id., art. L. 111-4.
-
[123]
C. adm. Bordeaux, 1er juin 2006, Commune de Saint Pée sur Nivelle, no 03BX02400 (non publié).
-
[124]
Code de l’urbanisme, art. L. 123-1 (12).
-
[125]
Arrêté du 6 mai 1996 fixant les prescriptions techniques applicables aux systèmes d’assainissement non collectif, J.O. 8 juin 1996, p. 8472.
-
[126]
Arrêté du 7 sept. 2009 fixant les prescriptions techniques applicables aux installations d’assainissement non collectif recevant une charge brute de pollution organique inférieure ou égale à 1,2 kg/j de DBO 5, préc., note 86 ; Arrêté du 7 sept. 2009 relatif aux modalités de l’exécution de la mission de contrôle des installations d’assainissement non collectif, préc., note 87 ; Arrêté du 7 sept. 2009 définissant les modalités d’agrément des personnes réalisant les vidanges et prenant en charge le transport et l’élimination des matières extraites des installations d’assainissement non collectif, préc., note 88.
-
[127]
Ordonnance no 2005-1527 du 8 déc. 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme, J.O. 9 déc. 2005, p. 18997.
-
[128]
Décret no 2007-18 du 5 janv. 2007 pris pour l’application de l’ordonnance no 2005-1527 du 8 déc. 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme, J.O. 6 janv. 2007, p. 225.
-
[129]
Loi no 2010-788 du 12 juill. 2010 portant engagement national pour l’environnement, préc., note 84.
-
[130]
L’article L. 2224-8 (III) du CGCT énonçait que la mission de contrôle des communes était effectuée par la « vérification de la conception et de l’exécution des installations réalisées ou réhabilitées depuis moins de huit ans » ainsi que par le « diagnostic de bon fonctionnement et d’entretien pour les autres ».
-
[131]
Arrêté du 6 mai 1996 fixant les prescriptions techniques applicables aux systèmes d’assainissement non collectif, préc., note 125.
-
[132]
C. adm. Marseille, 15 mars 2007, Commune de Menerbes, no 04MA01996 (non publié).
-
[133]
C. adm. Bordeaux, 6 févr. 2007, Commune d’Ustaritz, no 04BX01019 (non publié).
-
[134]
Code de la construction et de l’habitation, art. L. 271-4 (I) (8). L’article L. 1331-1-1 du Code de la santé publique énonce ceci :
I. Les immeubles non raccordés au réseau public de collecte des eaux usées sont équipés d’une installation d’assainissement non collectif dont le propriétaire assure l’entretien régulier […]. II. Le propriétaire fait procéder aux travaux prescrits par le document établi à l’issue du contrôle prévu au III de l’article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, dans un délai de quatre ans suivant la notification de ce document.
-
[135]
Code de la construction et de l’habitation, art. L. 271-4.
-
[136]
Charte de l’environnement de 2004, art. 1er, insérée à l’article 2 de la Loi constitutionnelle no 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement, J.O. 2 mars 2005, p. 3697, et adossée à la Constitution du 4 octobre 1958, J.O. 5 octobre 1958, p. 9151.